管理思维导向的城投市场化转型：从城投公司到产业园区开发运营商
管理思维导向的城投市场化转型：从城投公司到产业园区开发运营商
在新型城镇化与高质量发展的宏观背景下，地方城投公司的功能定位与运营模式正经历深刻变革。传统的以政府信用为背书、以基础设施投融资为核心业务的模式已难以为继，市场化转型成为其可持续发展的必然选择。其中，向产业园区开发运营商转型，是一条被广泛探索且极具潜力的路径。这一转型不仅是业务领域的拓展，更是一场从“融资平台”思维向“市场经营”与“产业服务”思维转变的管理革命。本文旨在系统探讨这一转型的运作模式、核心抓手与实施策略。
一、运作模式：从单一开发到“投融建管运”一体化综合服务
城投公司向产业园区开发运营商的转型，本质上是其核心能力体系与价值创造逻辑的根本性重构。这一转型标志着城投公司从承担政府指令性任务的“单一功能执行者”，跃升为主动谋划、系统集成、长期运营的“片区综合发展服务商”。其运作模式的核心，是从“建完即走”的线性工程思维，转向涵盖“投资、融资、建设、管理、运营”全周期的闭环价值经营思维。
1.模式内涵：从土地开发到“三生融合”的片区价值营造
片区综合开发是这一转型的核心载体，它超越了传统的、孤立的土地一级开发或基础设施建设范畴。其内涵在于通过顶层设计与系统性实施，对特定区域内的空间、产业、功能、生态和社会进行整体性优化与再造。其根本目标并非仅完成物理建设，而是实现产业布局的优化、土地及空间价值的系统性提升，最终达成生产、生活、生态（“三生”）在空间与功能上的深度融合，构建一个功能复合、富有韧性、可持续发展的新型城市单元。当前，主要实践模式聚焦于产业园区、旧城更新、特色小镇及文旅综合体等领域，其核心都是通过市场化、专业化的运作，将战略规划蓝图转化为可持续的经济社会价值。
城投公司主导此类开发，其不可替代的竞争优势来源于其独特的“政企界面”属性，具体体现在以下三个层面：
（1）战略协同与资源整合优势
城投公司深度植根于地方发展脉络，能够精准理解和承接区域发展战略与空间规划。这使得其在项目初期即能与政府规划保持高度协同，有效整合并导入土地、政策、特许经营权等关键行政与公共资源，为项目的战略方向与合法性奠定坚实基础。
（2）资源资本化与价值循环优势
城投公司是连接政府资源与市场化资本的枢纽。其核心能力在于，能够将政府赋予的政策性、垄断性资源，通过专业化的市场策划、产品设计与金融工具，转化为具有清晰商业模式和稳定现金流的优质资产。进而，通过资产证券化（如ABS、REITs）、股权合作等方式，盘活存量资产，将其转化为支持新一轮发展的资金，从而打通“资源→资产→资本→资金”的价值转化闭环，实现区域价值的内生性增长与反哺。
（3）资本引领与产业生态构建优势
作为地方国有资本的核心载体，城投公司能够超越单纯的经济效益考量，扮演“战略投资者”和“产业组织者”的角色。通过设立产业引导基金、共建研发平台、投资孵化关键企业等方式，发挥国有资本的引导、增信与风险托底作用，撬动和汇聚大规模社会资本与产业资源。其目标是在实现国有资本保值增值的同时，促进产业链关键环节的集聚，培育具有竞争力的产业集群与创新生态，为区域长远发展注入新动能。
2.核心流程：系统化构建一体化运营能力
“投融建管运”一体化模式的成功，依赖于对以下三个核心流程的系统化设计与专业化执行：
第一，全周期、多渠道的资本筹措与结构设计。 面对片区开发的长周期、重资金特性，传统依赖财政与银行贷款的模式已不可持续。现代城投运营商必须构建涵盖项目全生命周期的组合式融资解决方案。在项目前期及建设期，需灵活运用政策性银行贷款、商业银行项目贷、公司债券、保险资金等工具。而在资产成熟期，则需重点探索以资产证券化（ABS）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）为代表的权益型或准权益型融资，有效盘活存量资产、优化资产负债表。更进一步的，是通过设立片区开发基金等模式，实现“投资-融资-管理-退出”的市场化闭环，从根本上改变融资结构。
第二，全链条、专业化的空间生产与服务供给。 城投公司的角色必须贯穿项目始终，职责范围大幅扩展：
（1）前端策划与规划（投）：深度参与产业研究、项目定位、空间规划及财务测算，确保项目市场可行性。
（2）中端建设与开发（融、建）：不仅是基础设施与公共设施的建设者，更是市场化物业（如标准化厂房、研发楼、人才公寓、商业配套）的开发主体。
（3）后端运营与服务（管、运）：核心职能转向长期持有与运营，提供包括基础物业管理、能源服务（水、电、气、热）、环境服务、企业增值服务（政务代办、金融对接、人才招聘、技术转化）在内的综合解决方案，从“空间提供商”转变为“产业服务商”和“社区运营商”。
第三，开放式、生态化的合作伙伴网络构建。 成功的园区运营商自身并非全知全能，而是优质产业生态的“构建者”与“维护者”。城投公司需以开放平台思维，通过战略合作、合资公司、服务采购等多种形式，主动链接并整合国内外一流的产业龙头企业、专业招商机构、金融机构、科技创新平台、商业运营品牌及专业服务机构。例如，通过与顶尖行业机构合作进行产业链精准招商，与金融机构联合设计供应链金融产品，与高校共建产业人才培养基地。其核心目标是构建一个互利共生、动态演进的价值网络，通过生态的力量降低交易成本、激发创新活力，从而实现片区整体价值的持续提升。
综上所述，“投融建管运”一体化模式是城投公司转型为园区开发运营商的必然路径。这不仅要求其在业务层面进行拓展，更要求在管理思维、组织架构、人才团队及企业文化上进行全方位的深度变革，最终形成以长期价值创造为核心、以市场化专业能力为支撑、以开放生态合作为特色的新型发展范式。。
二、核心抓手：以高品质基础设施与配套筑牢发展根基
向产业园区开发运营商转型，绝非对城投公司传统基建能力的摒弃，而是对其价值的深化与重构。这一过程要求从根本上转变建设思维：从完成政府指令性的、孤立的工程任务，转向以提升区域整体资产价值、塑造长期核心竞争力、营造一流产业生态系统为导向进行战略性、系统性的投资。基础设施与配套建设，因而从成本中心转变为最重要的价值创造载体，成为吸引高端要素、实现园区可持续发展的根本性抓手。其转型突破在于以下三个相互关联、层层递进的维度。
1.战略维度：升级基础承载功能，构筑区域发展“硬底盘”
这是转型的物理基础，其核心是从满足基本通行与保障的“保障型”建设，升级为引领未来发展的“赋能型”投资。现代产业竞争与人才竞争，首先体现为承载环境的竞争。
新型基础设施先行：城投运营商必须超前布局，投资建设包括双千兆网络、智能物联网、工业互联网平台、绿色能源系统（如分布式光伏、储能）、智慧交通体系在内的新型基础设施。例如，苏州工业园区在开发初期即高标准规划建设了“九通一平”（含信息化通达），为其后来集聚高端制造业与研发中心奠定了不可复制的硬件优势。这些设施如同区域的“数字神经”与“绿色血管”，直接决定了园区能否承载大数据、人工智能、高端制造等新兴产业。
公共服务设施配套：产业的集聚最终依赖于人的集聚。因此，对教育（国际学校、高水平职业培训）、医疗（专科医院、社区健康中心）、文化体育（图书馆、体育馆、剧院）、商业休闲等高品质民生工程的投入，不再是被动配套，而是主动的“人才吸引力工程”。经济学人智库的研究指出，生活品质已成为企业选址和人才流动的关键决定因素之一。城投公司需通过与专业机构合作运营等方式，确保这些设施不仅“建得好”，更能“用得活”，成为提升区域魅力值与人才留存率的利器。
2.产品维度：完善产业空间配套，提供全周期“空间解决方案”
这是转型的关键体现，要求城投公司从“土地供应商”转变为懂产业的“空间产品经理”。其任务是根据目标产业集群的特定需求，提供从孵化器到总部基地的全链条、可定制的物理空间。
生产空间的专业化与柔性化：围绕主导产业（如生物医药、集成电路、新能源汽车）的工艺流程与研发需求，建设高标准洁净厂房、重型厂房、研发中试楼宇、数据中心等专业化物业。同时，推广“多层厂房+可分可合”的灵活空间设计，并探索“定制化开发、先租后让、弹性年期”等供应模式，以降低企业初始投资门槛与运营风险。例如，浙江海宁经济开发区为泛半导体产业量身定制了一批满足特殊承重、防微振、高洁净度要求的厂房，显著加速了产业链项目的落地速度。
生活空间的品质化与社区化：将人才公寓、专家社区从简单的居住保障，提升为融合社交、学习、休闲功能的国际化复合型社区。通过引入优质物业服务和社区商业，营造有归属感的生活环境。例如，广州开发区、苏州工业园等先进园区建设的国际人才社区，集公寓、共享办公、健身、餐饮于一体，成为吸引和留住高端人才的重要软性基础设施。
3.服务维度：构建专业化产业服务体系，打造价值增值“软核心”
这是转型成功与否的最终分水岭，也是从“房东”蝶变为“股东”与“合伙人”的关键一跃。硬件优势易被模仿，而基于深度服务构建的产业生态则能形成持久的护城河。
搭建公共服务与创新平台：城投运营商应投资或联合共建公共技术服务平台（如检测中心、中试基地）、产业创新孵化器、概念验证中心、知识产权服务中心等。这些平台能有效降低入园企业的研发成本与创新风险，促进知识溢出与技术转化。例如，武汉东湖高新区通过建设生物技术研究院、光电工研院等重大平台，有力支撑了光电子与生物医药两大万亿产业集群的形成。
实施智慧化与一站式企业服务：通过部署智慧园区管理平台（IOC），集成安防、能源、空间、企业服务等模块，实现园区治理的数字化、精细化。更重要的是，要构建线上线下融合的 “一站式企业服务中心” ，为企业提供从注册落地、政策申报、人才招聘、法律财务到市场拓展的全程“代办”与“帮办”服务。龙岩高新区推行的“一窗受理、全科服务”模式，将企业开办时间压缩了60%以上，极大优化了营商环境。
构建产业金融生态：充分发挥城投资本纽带作用，联合银行、基金、担保等机构，设计针对园区内企业的供应链金融、知识产权质押融资、投贷联动等特色金融产品。通过设立产业投资基金，以资本为纽带，进行产业链关键环节的精准投资与孵化，实现“以投带引、以服促留”。
综上所述，城投公司向园区开发运营商的转型，必须将“筑巢”提升到战略高度。通过前瞻性的基础设施投资、精准的空间产品供给、深度的产业生态服务三者协同，构建一个对企业与人才极具吸引力的“强磁场”。这要求城投公司内部建立起市场化的产品研发团队、专业化的招商服务团队和复合型的资本运营团队，从而真正将基础设施的“硬投入”转化为区域长期发展的“软实力”与“金资产”。
三、结论
本文系统论证了管理思维导向下，城投公司向产业园区开发运营商转型的理论逻辑与实践框架。研究表明，这一转型绝非简单的业务延伸或标签更换，而是一场触及发展哲学、能力基因与价值逻辑的深层变革。它标志着城投公司的角色从地方政府“融资-建设”的延伸手臂，跃升为区域发展的“市场化工具体”与“产业组织者”。成功转型不仅关乎单个企业的生存与发展，更对地方经济动能转换与治理模式现代化具有关键意义。
1.转型的系统内涵：三维重构与思维革命
转型是一项涵盖战略、模式与能力的复杂系统工程，其核心在于三个维度的同步重构：
战略思维的重塑：从“项目导向”到“价值生态导向”。这要求城投公司摒弃以完成单个工程项目为核心的短期思维，建立以长期培育产业生态、提升区域资产整体价值为目标的战略观。其决策逻辑应从“如何建好”转向“为何而建、为谁而建、建后如何持续增值”。
商业模式的重构：从“债融资依赖”到“全域价值经营”。传统依赖政府信用和土地抵押的债性扩张模式难以为继。新型模式的核心是构建“投、融、建、管、运、服”一体化闭环，通过经营性现金流、资产资本化收益（如REITs）、产业投资回报及增值服务收入等多重渠道，实现市场化、可持续的盈利。
核心能力的再造：从“工程建设能力”到“综合服务与产业组织能力”。核心能力矩阵必须从土木工程扩展至产业规划研究、资本运作、资产运营、企业服务和生态构建。城投公司需培育成为熟悉产业规律、精通资本语言、善于资源整合的“产业合伙人”和“空间服务商”。
2.转型的深层动因与时代价值
这一系统性转型的驱动力，深植于宏观环境与地方发展的双重变局之中。从宏观层面看，随着地方政府隐性债务监管趋严、土地财政模式式微，传统城投生存空间被急剧压缩，市场化转型成为存续的必然选择。从地方发展需求看，区域经济竞争日益体现为产业生态与创新环境的竞争，地方政府迫切需要能够高效执行其产业战略、市场化配置资源的抓手。转型成功的城投公司，其价值体现在：
对自身而言，可摆脱对财政补贴与债务循环的路径依赖，建立基于真实市场能力的信用体系与造血机能，实现国有资产的实质性保值增值。
对地方政府而言，转型后的城投公司将成为实施区域发展战略不可替代的核心市场化平台。它能以市场化方式聚合资本、技术、人才等高端要素，高效承载产业规划落地，成为培育产业集群、提升城市功能的关键引擎。
对区域经济而言，一个成功的园区开发运营商，能够优化区域资源配置效率，带动生产性服务业发展，创造高质量就业，从而成为推动城市高质量发展和能级提升的重要动力源。
3.未来挑战与进路展望
然而，转型之路并非坦途。城投公司普遍面临体制机制僵化、市场化专业人才匮乏、历史债务负担沉重、与政府边界不清等“基因级”挑战。未来的成功转型，将取决于能否在以下关键路径上取得突破：
深化混合所有制改革与市场化激励：积极引入战略性的产业资本、金融资本和社会专业运营机构，优化股权结构与治理机制。建立与园区长期绩效、资产增值、产业培育深度绑定的市场化激励与考核体系，激发内生动力。
构建数据驱动的智慧运营体系：将园区内沉淀的海量数据（能源、物流、企业行为等）转化为数据资产，通过智慧平台实现精准招商、精细化服务、智能化运维和低碳化治理，打造数字时代的新竞争力。
探索“飞地经济”与轻资产输出模式：具备成熟经验的领先城投运营商，可突破地域限制，通过品牌输出、管理输出和资本合作等方式，参与其他区域的园区开发运营，实现能力和模式的复制与增值。
总而言之，从城投公司到产业园区开发运营商的转型，是一场深刻的自我革命。这要求企业完成从“城市建设者”到“城市经营与产业服务者”的身份蜕变，从“政策红利依赖者”到“市场竞争力塑造者”的能力跃迁。展望未来，在区域经济一体化与高质量发展的大背景下，那些率先完成思维转换、成功构建起产业组织与价值运营能力的城投公司，将不仅仅是一个开发主体，更将演进为定义区域经济未来形态的战略性平台与产业基础设施，在构建新发展格局中扮演更为核心的角色。