城投转型下企业内部控制关键风险点识别与防控路径研究
城投转型下企业内部控制关键风险点识别与防控路径研究
当前，随着我国地方政府投融资体制改革的深入推进以及宏观经济环境的结构性调整，传统的城投公司正经历一场深刻的市场化、实体化与规范化转型。在剥离政府融资职能、强化市场化运营的转型过程中，其经营模式、业务领域与风险图谱均发生了根本性变化，所面临的各类风险也呈现出交织性、复杂性与隐蔽性的新特征。这些风险广泛而深刻地渗透于公司的治理管控、战略投资、资产运营、商业合作、贸易往来及工程项目管理等核心环节，共同构成了制约城投平台实现可持续、高质量发展的关键瓶颈。
一、转型深化与风险显化：一个系统性视角
城投平台的转型，远非简单的业务拓展或名称变更，而是一场深刻的功能性重构与系统性嬗变。其本质在于从历史形成的“地方政府融资工具”和“基础设施代建主体”，向具备持续“自我造血”能力的“市场化运营主体”与服务于区域战略的“国有资本投资运营载体”进行双重定位跃迁。这一跃迁过程，在释放巨大发展潜力、拓宽经营边界的同时，也如同移除了曾经提供隐性庇护的“防护罩”，将企业完全置于市场化竞争、资本化运作与现代化监管的“聚光灯”下。其结果是一系列以往被地方政府信用、预算软约束及政策任务导向所掩盖、延缓或扭曲的原生性经营风险开始加速暴露、集聚与显化。
从理论视角审视，这一风险显化过程具有内在必然性。在传统模式下，城投平台与地方政府间存在深刻的“委托-代理”关系与“预算软约束”预期，其风险更多体现为地方财政的或有负债与政策性风险，而非企业自身的经营性风险。市场化转型则切断了非市场化的风险兜底链条，迫使风险属性发生根本转换。既往依靠信用背书、资源划拨即可运作的商业模式，如今必须接受成本收益分析、投资回报周期与市场竞争力的严苛检验；曾经因承担公共职能而可被容忍的管理粗放、决策程序简化等问题，在市场化项目中可能直接导致重大投资失败与资产损失。
更为关键的是，当前显现的风险已不再是孤立、静态的运营环节漏洞，而是嵌入其战略选择、商业模式、组织管理体系乃至企业文化基因中的系统性挑战。它们相互关联、彼此叠加，呈现出明显的“结构化”特征。例如，治理机制的不完善（如决策过度依赖行政指令而非市场研判）会直接催生战略投资风险；而投资失利形成的低效资产，又会加剧资产负债风险，并进一步限制其在真正市场化业务上的投入能力，形成恶性循环。因此，对转型期城投平台风险的理解，必须摒弃零散、割裂的观点，转而采用全局性、动态性与关联性的系统思维。识别与防控这些关键风险点，不仅是对具体业务操作的纠偏，更是对支撑其高质量发展的整体管理体系、底层运营逻辑与风险文化的系统性重塑与升级。这构成了本研究后续深入剖析各维度关键风险点及其防控路径的根本出发点。
二、关键风险领域的多维度透视
总体来看，转型期城投平台面临的风险可归纳为以下几个相互关联的关键领域，它们构成了一个需要整体应对的风险矩阵：
1.治理与管控风险
这是风险体系的顶层根源。表现为法人治理结构不完善，“三会一层”权责边界模糊，决策机制行政化色彩仍存，与现代企业制度要求存在差距。内部控制体系（如基于COSO框架）可能流于形式，未能有效嵌入业务流程，导致对下属企业或新业务板块的管理失控，集团化管控效能低下。
2.战略与投资风险
在向产业园区运营、公用事业、市场化项目投资等新领域拓展时，因缺乏充分的行业研究、专业的尽调能力和科学的投资决策机制，容易导致投资偏离主业、决策盲目乐观。特别是参与产业投资基金或战略性新兴产业投资时，面临更高的市场不确定性、技术迭代风险与退出难题。
3.资产与运营管理风险
存量资产（如基础设施、土地、房产）的盘活效率低下，市场化运营能力不足，资产收益率普遍不高。在资产管理过程中，可能因产权不清、估值不实、运营维护不当导致资产价值贬损或流失。同时，工程项目管理中的预算超支、工期延误、质量安全及合规性问题依然突出。
4.市场与商业合作风险
随着业务市场化程度加深，城投平台更多地与各类社会资本、民营企业开展合资合作、PPP项目或供应链贸易。这其中潜藏着合作伙伴资信风险、合同履约风险、交易结构设计漏洞风险以及廉洁风险。贸易业务中，还可能涉及大宗商品价格波动、货权管控、资金回收等典型风险。
5.财务与债务风险
尽管与政府债务逐步切割，但历史形成的债务负担依然沉重，债务结构可能不合理，短期偿债压力大。融资渠道转型过程中，对新的市场化融资工具（如ABS、REITs）运用不熟练，可能引发新的流动性风险或融资成本失控。此外，盈利模式不稳定，经营性现金流创造能力弱，对补贴依赖度仍高，构成长期的财务可持续性风险。
6.合规与法律风险
在转型探索中，业务创新可能走在现有政策法规的前沿，容易触碰监管红线。在土地开发、环保、招投标、国有资产交易等领域，若合规意识不强、内控程序执行不严，极易引发行政处罚、法律诉讼及国有资产流失的责任追究。
三、强化风险管控是转型成功的基石
上述多重风险并非彼此孤立、静止存在的管理短板，而是在动态复杂的转型环境中，呈现出显著的关联性、叠加性与传导放大效应。一个初始领域的风险暴露，极易通过业务链条、资金链条与治理链条迅速蔓延，演变为系统性危机。典型的风险传导路径表现为：一项源于 “治理机制虚化” 的盲目投资决策（如未经充分论证进入陌生领域），首先直接触发 “战略与投资风险” ，导致项目失败；失败的投资随即形成低效、减值资产，加剧 “资产与运营风险” ，并侵蚀公司利润和现金流；为弥补资金缺口或维持运转，可能被迫采取高成本融资或挪用运营资金，从而恶化 “财务与债务风险”，引发流动性紧张；最终，这一系列经营困境可能暴露合规漏洞，衍生出 “法律与诉讼风险” ，并严重损害企业市场信誉。由此可见，任何单一风险点的失控，都可能成为引发系统性溃堤的“蚁穴”。
因此，在转型攻坚期，系统性地识别与有效防控关键风险点，已超越了常规的、修补式的管理改进范畴，上升为决定城投平台能否成功穿越转型深水区、实现可持续高质量发展 的战略性议题与生死攸关的考验。这要求平台公司必须摒弃将风控视为成本中心或事后“消防队”的陈旧观念，真正将全面风险管理能力建设置于企业战略的核心地位。核心任务是推动风险管理实现三大根本性转变：在理念上，从被动、反应式的“事后应对”，转向主动、预见式的 “事前预警与事中精准控制” ；在模式上，从各业务部门“各自为战”的分散化管理，升级为横跨各层级、覆盖全流程的 “一体化、体系化管理”；在目标上，从满足基础合规要求的“底线防守”，跃升为驱动战略决策、保障价值创造的 “价值赋能”。
未来，城投平台在激烈的市场竞争和严格的国资监管下的核心竞争力，将不再仅仅取决于其资产规模或政府背景，而将日益体现在其是否拥有一套 “前瞻识别、科学评估、高效应对、快速恢复” 的重大经营风险动态管控能力。这套能力必须深深嵌入从战略规划、投资决策到项目运营、考核评价的全部业务流程之中，成为企业运营的“神经系统”。
构建这样一套与现代企业制度和市场化转型要求相匹配的、基于 COSO-ERM 等先进框架的内部控制与全面风险管理体系，其意义极为深远：
其一，它是化解当前存量风险、防范新生风险的“免疫系统”：能够通过常态化的风险扫描、评估与压力测试，及早发现病灶，提升企业自身的抗风险体质。
其二，它是保障战略目标平稳实现的“导航系统”与“压舱石”：能在复杂多变的市场环境中，为企业的战略选择与业务开拓提供风险视角的决策支持，确保航向正确且行驶稳健。
其三，它是保障国有资产安全与增值的“防火墙”：通过规范权力运行、透明业务流程、强化监督制衡，从根本上遏制国有资产流失，实现保值增值的核心使命。
其四，它是服务区域经济战略的“稳定器”：一个自身健康、运行稳健的城投平台，才能更好地履行其作为地方重大项目实施者和产业培育载体的功能，为区域经济高质量发展提供可靠支撑。
综上所述，强化风险管控绝非应时之举，而是城投平台实现根本转型和基业长青的战略基石。本研究后续章节将依据此认知框架，聚焦于前文所述的治理、投资、资产、债务等关键领域，深入剖析其在新形势下的具体风险表征、深层生成机理与演化逻辑，并致力于系统性地构建一套兼具理论科学性与实践操作性的 “风险识别—评估预警—控制应对—监督改进” 闭环防控路径体系，以期为转型中的城投平台提供切实可行的管理指引与决策参考。
四、公司治理机制的系统性风险：转型深水区的核心桎梏
城投公司转型的成功，根本上取决于其能否构建与现代企业制度相匹配的公司治理体系。当前，公司治理机制已成为风险最为集中、矛盾最为突出的领域之一，其存在的系统性缺陷不仅制约了经营效率，更可能引致战略偏差与内部控制失效。
1.政企权责边界模糊与治理独立性缺失
城投公司治理的根源性风险，在于其与地方政府之间长期形成的“政企不分”格局未能得到根本性廓清。从委托-代理理论视角看，地方政府作为出资人（委托人）与城投公司作为经营者（代理人）之间的契约关系并未完全市场化。政府行政权力时常越过法人治理边界，直接干预企业具体经营决策，造成 “出资人越位” 。与此同时，本应由企业承担的市场竞争主体责任（如投资失败、债务违约）却因隐性担保预期而部分转移，形成 “经营者责任缺位” 。这种权责利的不对等，使得公司的法人财产权与独立经营权无法得到充分保障，市场化转型缺乏最基本的制度前提。
政企权责边界模糊与治理独立性缺失衍生出城投公司的诸多问题和风险，具体表现为：
（1）决策机制行政化
重大投资、资产处置等决策常需遵循非市场化的行政程序或指令，导致决策周期与市场机遇错配，或项目选择背离经济规律。
（2）经营目标多元化冲突
企业常需在经济效益（市场化要求）与社会公益、政策任务（政府要求）之间艰难平衡，导致经营目标模糊，绩效考核失准。
（3）责任追究困难
当出现经营亏损或风险事件时，由于决策链条中行政干预因素的存在，难以清晰界定和追究纯粹的企业经营管理责任，削弱了问责机制的约束力。
2.组织架构僵化与战略承载能力不足
组织模式是战略落地的骨架，当前城投公司的组织架构普遍难以支撑其向综合运营商转型的战略雄心。
城投公司的运营模式往往是“项目公司制”，其对于这种运营模式具有较强的路径依赖。在传统基础设施代建领域，临时性的“项目公司”模式虽能满足单一项目建设管理需求，但阻碍了专业能力和知识资本的持续积累。这种模式导致企业“有项目、无团队，有业务、无能力”，无法形成可复制的核心运营能力和品牌效应，难以在市场化竞争中建立长期优势。
城投公司在部门与岗位设置上也存在结构性失衡问题。具体表现为：
（1）后台臃肿与前台孱弱
职能部门设置庞杂、重叠，存在明显的“大总部、小业务”现象。而直接面向市场、负责业务开拓与专业化运营的一线部门或子公司则力量薄弱，授权不足，导致组织对市场变化的响应迟钝。
（2）岗位管理体系缺失
尚未建立基于战略、流程与价值的现代化岗位管理体系。岗位职责描述模糊，任职资格标准缺乏，导致“因人设岗”或职责真空。这使得人才招聘、培养、考核与激励缺乏科学依据，组织整体效能提升面临瓶颈。
3.激励与考核机制的双重失灵
有效的激励与考核是驱动组织行为的“指挥棒”，当前机制的僵化严重制约了企业活力。
（1）薪酬激励的市场化不足：
当前城投公司普遍沿用与行政级别强绑定的“级别工资制”，而非与岗位价值、个人绩效、市场薪酬水平挂钩的“岗位绩效工资制”。这导致关键岗位、核心人才的价值无法在薪酬上得到体现，内部公平感失衡。
此外，城投公司薪酬激励手段也较为单一，缺乏中长期激励和多元化激励工具。对于市场化业务、创新业务或投资业务，极少运用项目跟投、超额利润分享、员工持股、股权激励等市场化激励工具，无法将员工、团队利益与项目的长期风险和收益深度绑定，难以激发企业家精神和内在动力。
（2）绩效考评的形式化倾向
在绩效考评的指标设计上，城投公司往往存在“一刀切”现象和形式化问题。其未能针对公益类、商业类、投资类等不同功能定位的下属企业，以及处于初创、成长、成熟等不同发展阶段的项目，设计差异化的、精准的KPI体系。考核导向模糊，无法有效引导各类业务实现其战略目标。
此外，绩效考核结果与薪酬调整、奖金分配、职位晋升、培训发展等关键人事决策关联度弱，“考用脱节”现象普遍。这使考核流于形式，丧失了其应有的管理权威和改进牵引作用。
4.人才队伍与能力建设的结构性短板
转型的挑战最终体现为人才的挑战，城投公司现有的人才队伍结构难以满足新战略的要求。
当前城投公司内部，人才发展通道较为单一。职业发展体系高度依赖传统的“管理职务晋升”通道，专业序列（如投资、工程、运营、风控）的发展路径狭窄、天花板低。这迫使专业技术人员转向管理岗位寻求发展，既造成专业人才的浪费，也导致管理队伍专业化水平不足。
城投公司的市场化选人用人机制也存在缺位问题。中高级管理人员，特别是经理层，仍以内部行政化任命为主，外部职业经理人引入渠道不畅、机制不活。缺乏公开、竞争、择优的市场化选聘机制，难以快速补充转型急需的复合型、专业化高端人才。
面对从“融资建设”到“投资运营”的转变，企业在产业研究、股权投资、资本运作、资产运营、市场化招商、数字化管理等方面的能力储备普遍薄弱。能力的成长速度滞后于业务的扩张速度，成为战略实施的最大短板。
5.法人治理、集团管控与制度体系的深层风险
在具体的治理运行层面，存在若干亟待解决的深层次问题。
首先，董事会成员与经理层高度重叠，“内部人控制”问题突出。外部董事占比低、独立性不强，且往往因时间精力有限、信息获取不充分而难以有效履职。董事会下设的专门委员会（如战略、审计、薪酬委员会）运作不规范，未能发挥决策支持和监督作用。
其次，监督机制存在弱化问题。监事会成员构成不合理，专业性不足，履职保障不到位，监督职能难以实质性发挥，对董事会和高管层的制衡作用有限。
其三，集团管控模式存在失当风险。母公司对子公司的管控常在“一管就死”的过度集权与“一放就乱”的过度分权之间摇摆。缺乏基于子公司战略定位、业务成熟度和风险状况的分类、分层、差异化管控体系，导致要么抑制了子公司的经营活力，要么放大了子公司的运营风险。
其四，管理制度体系存在碎片化风险。内部管理制度建设滞后于业务发展，存在空白、重叠或冲突。制度修订不及时，未能有效承接国家新出台的监管政策（如国资监管、合规管理指引）。制度执行刚性不足，“例外”审批多，流程穿透力弱，管理体系难以有效支撑风险防范和合规经营。
其五，城投公司当前信息披露与沟通机制不畅。内部信息孤岛现象严重，财务、业务、投资、风险等信息在各部门、各层级间未能有效整合与共享。对外信息披露的及时性、准确性和完整性不足，不仅影响投资者关系，也可能引发监管风险，损害公司声誉。
五、小结
本文的剖析表明，城投公司在市场化转型中所暴露的诸多经营风险与内控短板，其深层根源并非偶发的操作失误或单一的业务困境，而在于公司治理机制的系统性、结构性缺陷。这些缺陷内嵌于企业的权力运行、资源配置与激励导向之中，使其如同一套存在设计瑕疵的操作系统，难以稳定、高效地承载并执行向“产业园区开发运营商”等新身份转型的复杂指令。
1.风险溯源：治理缺陷作为系统性风险的传导起点
公司治理的失效，构成了风险生成与放大的核心传导枢纽。其作用机制体现在三个层面：
在决策源头，它催生战略风险：政企权责模糊与治理独立性缺失，导致重大投资决策可能偏离市场理性，掺杂非经济目标，为后续的投资失败、资产低效埋下伏笔。
在运营过程，它放大执行风险：僵化的组织架构与失衡的部门岗位设置，削弱了组织的专业能力与市场响应速度；而失灵的激励与考核机制，则无法驱动员工以企业家精神去积极管控运营风险、创造超额价值。
在监督反馈环节，它导致内控虚化风险：法人治理结构的形骸化、集团管控模式的失当以及制度体系的碎片化，使得内部监督制衡机制乏力，难以及时识别、预警和纠正各类偏差，致使风险在内部累积直至爆发。
因此，治理问题不解决，任何局部的、技术性的风险防控措施都将是“治标不治本”。脱离治理革新的纯粹内控建设，无异于在沙地上建造高楼。
2.攻坚方向：三位一体的治理体系重构
要将公司治理从风险源头改造为风险防控的基石，必须启动一场“三位一体”的系统性重构，其核心攻坚方向与内在逻辑如下：
首先是改造治理基础，厘清权责边界。这是改革的制度前提。核心是通过章程优化、清单管理等方式，在地方政府（出资人）、董事会、经理层之间建立清晰的“权力、责任、义务”边界，确保企业法人财产权与独立经营权。关键是做实董事会，特别是强化外部董事的独立性与专业性，使其真正肩负起战略决策和风险监督的核心职能，成为隔离不当行政干预的“防火墙”和进行市场化决策的“大脑”。
其次是重塑组织机能，匹配战略转型。这是改革的载体支撑。必须打破对“项目公司制”的路径依赖，围绕新战略构建专业化、扁平化、敏捷化的组织体系。推动总部从“管控型”向“战略赋能与服务型”转变，同时强化一线业务单元的专业能力与授权，使组织架构真正服务于市场开拓与价值创造。
最后是革新人才与激励体系，激发内生动力。这是改革的活力引擎。必须建立市场化、多元化、长效化的激励约束机制。推行岗位绩效薪酬，大胆探索与业务风险、长期价值挂钩的中长期激励工具（如跟投、超额利润分享）。同步构建“管理+专业”双通道的职业发展体系，并打开大门，以市场化方式选聘职业经理人，从根本上解决能力短缺与活力不足的问题。
三者之间，治理基础的重塑为组织与人才变革提供制度保障和授权空间；灵活高效的组织是人才施展才能的舞台；而充满活力的人才队伍则是新治理机制有效运行和战略最终落地的决定性力量。三者必须协同推进，形成闭环。
3.未来研究方向
基于本文对公司治理风险点的系统性识别，后续的防控路径研究应致力于构建一套 “标本兼治、内外协同、动态演进” 的体系化改革方案。研究重点应包括：
（1）研究如何设计具体的实施方案与过渡路径。例如，如何分步、分类地推动子公司混合所有制改革以优化股权结构？如何设计外部董事的选聘、评价与激励细则？如何将风险管理要求嵌入董事会及专门委员会的议事规则？
（2）深入研究在现有国资监管框架下，城投公司如何在坚持党的领导、履行社会责任的同时，最大程度地落实市场化改革原则，找到政企良性互动的最优解。
（3）探索如何利用大数据、人工智能等技术，构建智慧治理平台，提升董事会决策的信息透明度、风险预警的及时性以及集团管控的精准度，以技术刚性固化治理成果。
总之，城投公司的转型之路，必是一条治理革新之路。只有以刮骨疗毒的勇气，将公司治理从传统的行政附属模式，彻底转向现代化的企业法人治理模式，才能筑牢内部控制的根基，有效管控各类风险，最终驱动企业成功穿越转型深水区，实现可持续、高质量的市场化发展。本研究的后续部分，将在此共识之上，深入探讨具体的防控路径与实施策略。