化债与城投公司转型：演进历程、问题分析与策略启示
化债与城投公司转型：演进历程、问题分析与策略启示
当前地方政府债务尤其是地方政府隐性债务问题成为系统性金融风险的主要来源之一。2023年10月召开的首届中央金融工作会议指出，“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”。这为下一阶段地方政府举债融资方式和渠道指明了方向，也间接为地方城投公司的转型描绘了蓝图。
一、化债长期战略倒逼城投公司转型
2008年全球金融危机爆发后，我国地方政府通过举债方式实施了大规模基础设施投资。随着城市化加速、经济对外开放程度提高、政府招商引资规模扩大，地方政府深度参与地方建设与经济活动，地方政府债务持续扩张。其压力的变化受基本面周期轮动、政策松紧演变和融资环境周期转换的影响，呈现一定的周期特点，因此我国对于地方债务风险的化解工作也有一定的周期性。自2014年《中华人民共和国预算法》实施以来，我国地方政府先后经历了三轮系统性的债务化解工作：2015年以地方政府债置换非债券形式存在的地方政府存量债务；2019年地方政府与金融机构合作开展债务置换；2023年7月中央政治局会议定调“一揽子化债方案”，通过财政政策配合金融化债打出政策组合拳。
我国部分城投公司佼佼者已经取得良好的城投转型成效，这些城投公司大多处于经济发达地区或对外开放程度较高的地区，改革起步早，发展思路新，除了传统基础设施和资产运营业务外，已经开展了多板块的产业投资并初步转型成为综合性地区国有资本投资运营公司，实现了投贷平衡、形成了“投资-建设-运营”的良性链条。然而，大多数传统城投公司仍面临改革方向抉择，这些城投公司普遍以传统基础设施和资产运营为核心业务，主要依靠国家基建项目PPP、专项债财政资金支持拉动项目融资。面临改革转型压力的城投公司其往往业务较为单一，运营收入占比低、人员能力有待提升、历史债务压力大、主要依靠财政资金承担人员开支，一旦发债或者贷款遇到瓶颈就容易出现资金断裂的风险。城投转型，有利于支持当地地区发展、区域经济转型和平稳发展。
总之，当前在化解地方政府债务风险的背景下，地方城投公司每一次转型尝试都是关系到未来五至十年发展的重要抉择，在重塑发展格局的窗口期中寻找转型新动能也为地方城投公司带来了不可多得的战略机遇。城投公司应该主动抓住机遇实施转型，转型成功的地方城投公司将成为地方国企的引领者、资源的汇聚者和地方财政的贡献者。
二、化债背景下我国城投公司转型历程
1、第一轮化债进程
在2008年全球金融危机爆发后，我国政府出台了4万亿财政刺激方案，地方政府通过举债方式实施大规模基础设施投资。地方政府债务自此步入快速发展阶段，相关风险逐渐得到有关部门重视。2013年，中央政府实施了全国性政府债务审计，将地方政府债务划分为负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务三部分，并采取了新老划断的债务处置方式。在2015年至2019年期间，地方政府通过发行置换债券来对以非地方政府债券形式存在的存量债务进行置换，合计发行置换债券12.2万亿元，规模接近前述审计确定的地方政府债务余额。2015年，《中华人民共和国预算法》开始实施，要求地方政府只能通过发行债券的方式举债，这被称之为“开明渠、堵暗道”。然而在2015年之后，通过其他渠道举借的地方政府隐性债务依然快速增长，且地方政府通过地方投融资平台（以下简称城投公司）举债成为隐性债务的主要增长模式。
2、第二轮化债进程
2018年，我国政府开始了第二轮化解地方政府债务的进程。2018年下半年，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》下发，要求地方政府出台当地化解隐性债务的文件。2018年8月，财政部全口径债务监测平台系统上线。该系统负责统计各级党政机关、事业单位、国有企业的举债融资、资产情况及政府中长期支出事项情况，致力于摸清地方政府隐性债务的具体规模。随后，我国政府开始了第二轮债务置换，建制县债券置换隐性债务试点，由省政府代发债券来置换省内各级城投公司欠下的隐性债务。在2020年至2022年新冠疫情期间，一方面，地方政府的财税收入在疫情冲击下显著下降；另一方面，地方政府的抗疫支出显著攀升，再加上房地产市场调整导致土地出让金收入明显萎缩，地方政府隐性债务再度攀升。这一现象在中西部省份尤为突出，甚至出现部分城投公司濒临违约的案例。
3、新一轮化债进程
2023年7月24日召开的中央政治局会议首次提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。这意味着未来地方政府债务化解进程有望提速。2023年9月至2023年年底，大约20多个省份密集发行了大约1.4万亿元特殊再融资债券，用以降低地方政府隐性债务。在特殊再融资债券与其他各类支持地方政府化债的政策不断落地之后，某些重债省份的债务风险已经有所缓解，这主要表现在相关地区的城投债利差（城投债收益率与同期限国开债收益率之间的差额）收窄、城投债提前兑付现象增加等。此外，中央政府敦促商业银行通过各种方式帮助地方政府化债，地方政府也采取了包括“资源出让型”、“恳谈协商型”等多种方式来化解自身债务。
三、当前城投公司市场化转型发展的需求更加迫切
在新一轮化债背景下，城投公司亟需进行市场化转型。第三轮地方债务化解工作与此前两轮相比，“化债+管债”并行的特点更加明显。2023年中央金融工作会议指出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。为建立长效机制，地方政府债务管理应与政府投资活动关联起来，实现资本性支出和对应的政府债务统筹管理的目标。具体到城投企业管理方面，目前大多数地区平台存在数量过多、资本开支压力较大、有息债务负担沉重且过度依赖政府补助等问题，因此减少平台数量和现有平台的市场化转型是建立化债长效机制必不可少的环节。
化债一揽子措施的发布，及此后中央金融工作会议的指示，对化解地方政府隐性债务风险和城投公司融资模式转型进行了规定。此后，我国出台了一系列用于规范地方政府债务的相关文件。在此背景下，城投公司的融资和生存压力明显加大，推动地方投融资平台真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，转型发展迫在眉睫。根据《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发（2022）20号）文中对于财政体制改革的意见，其核心是理顺省以下各级政府的财权和事权关系，并且要求各个省内资源合理分配，加大对弱地区的支持，这可能使得区县财政资金缺口减小，其依靠区县级平台公司进行债务融资的意愿进一步降低，从根本改变区县级平台公司融资规模的扩张。同时对于地方融资平台自身而言，其承担的融资功能地位下降，作为企业管理的市场定位凸显，如何快速进行市场化转型与发展，是其迫在眉睫的思考路径。
四、国企改革带来转型机遇
党的“二十大”报告明确，深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。2023年3月，国务院政府工作报告提出，坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系，完善中国特色国有企业现代公司治理。
随着规模性、政策性的国企改革转型行动的持续深化，国有经济布局优化和结构调整步伐的加快，作为地方重要国企的城投平台进入转型提档期和高质量发展的关键时期。未来，以战略定位调整、产业做精做专、职能丰富升级、组织管控优化等为主要特征的新城投平台，将承担起提升区域经济质量、优化行业结构、促进产业协同发展、完善民生保障体系的重任。
城投公司转型是我国深化国资国企改革，推动国有资本高质量发展的重要环节。地方城投公司是中国地方国企中规模最大的一种类型，作为地方经济中促进城市建设、完善民生保障的核心国企平台，地方城投公司转型已经刻不容缓。地方城投公司转型迎来也窗口期。
一方面，地方融资平台的产生与壮大契合了地方政府对经济增长的强烈追求与城市发展对基础设施的迫切需要，弥补了地方建设资金的重大缺口，是特定时期我国特殊经济体制与融资体制的产物。地方融资平台的信用主要来源于再融资能力，并由地方政府信用隐性背书。用符合金融机构等融资要求的模式，依靠强力信用背书，在债券市场、银行间市场、金融机构等获得大量的资金，用于平台公司所在地的政府项目投资。目前地方债务隐患已经迫在眉睫，如何找到非负债类的增量资金来偿还存量债务，维持企业的正常运转，成了放在地方政府与城投公司面前不得不面对并亟需解决的问题。
另一当面，随着我国经济结构转型升级以及化债进程的推进，传统的城投公司政企关系不分、发展定位不清、发展思路不明、发展后劲不足、债务负担过重、管理方式粗放等问题逐渐暴露。在当前加强地方债务管理、促进城市转型发展的形势下，传统城投公司固有的发展思路和发展模式已不可取，迫切需要在满足政策要求的前提下，通过转型实现自身可持续发展。
五、化债背景下城投公司转型的路径选择框架
1.明确城投公司的定位
要实现有效转型，城投公司首先需要明确定位，寻找城投公司社会职能和企业市场化运营的平衡点。由于地方城投公司往往承担地区稳定与发展重任，经常会被加以“经济稳定、产业发展、基础设施建设”的社会公益性和准公益性职能，在这样的背景下，城投公司管理者在潜意识里易将自己划归为政府体系，而忽略了企业运营，从而产生了“背靠政府财政、城投公司无须关注盈利性”的错误认识，这也与党的“二十大”报告中提出“弘扬企业家精神”的要求背道而驰。
在过去，城投公司往往优先和偏重履行社会职能，而忽略了市场化经营效益，从而大多没有寻找到社会职能和国企经营的平衡点，难以实现自负盈亏，给地方财政带来更大压力，这也在一定程度上反过来影响了地方城投平台履行其社会职能。因此，地方城投平台亟需重新梳理功能定位，寻找“有效履行社会职能+企业良性运营”并举、社会效益与经济效益“双提升”的平衡运作模式，更好地为地区社会、经济发展赋能。
2.战略定位与规划
具体来说，在价值目标方面，城投公司需要搭建顶层规划，明确城投公司的定位和使命，重塑城投公司职能定位，创新发展模式，抢占战略制高点。在业务组合方面，城投公司需要明确界定企业的核心业务、战略业务和新兴业务，结合当地资源禀赋和产业基础重新谋划和布局业务体系并对各个业务的运作模式进行重构，建立差异化竞争优势。在能力支撑方面，城投公司需要通过优化管控和总部功能，完善总部对下级单位的有效管控界面，并利用人才和资源获取赋能业务，完善品牌管理、风险管理和数字化赋能。城投公司转型战略从定位到落实的流程包括：
（1）结合所在地区的整体发展愿景、功能定位和产业规划；
（2）明确目标产业的整体发展模式和路径；
（3）明确目标区域产业发展的经济目标；
（4）确定目标产业与区域整体发展、以及当地和周边其他产业间的相互关系；
（5）通过细分产业论证，初步确定未来围绕目标产业发展的细分产业组合。
3.转型发展战略的逐步落地
城投公司需要制订发展路径和保障措施，基于科学性、合理性的发展规划，将发展规划分解成可执行和可衡量的具体措施，助力战略目标落地。具体措施包括
（1）识别产业组合中，各细分产业的企业特点、发展阶段、布局特点和趋势、发展核心要素和门槛；
（2）确定产业组合后，制定各细分产业的发展路径和发展思路
（3）针对各细分产业，进行深入剖析论证，明确发展重点方向，筛选重点合作目标名单，策划关键项目重点举措；
（4）针对不同转型方向的独特需求，识别所需资源与能力要求；
（5）评估软硬环境方面应提供资源与能力要求的优先级；
（6）明确创造新的竞争优势的差异化环境因素，如配套服务环境、基础设施环境、生态环境等软硬环境。
4.运营战略的详细决策
通过日常沟通、研讨会、专题培训等多种形式，协助战略决策。为了协助决策，应该长期跟踪国内外宏观环境动态，了解新经济发展脉络，能够围绕“新技术、新产业、新业态、新模式”提供产业专题研究、项目可行性分析等相关服务，协助城投公司掌握新经济领域投资先机，更好地发挥区域经济引导作用。具体来说，决策流程包括三方面：
（1）聚焦新经济发展产业市场规模、区域资源禀赋匹配度，研究产业发展趋势，研判未来重点产业发展方向和热点领域，为新城投平台未来产业发展和投资活动提供智力支持；
（2）研判新经济发展前景，剖析相关产业具体项目优劣势，分析项目投资方案，预测项目未来收益情况，为新城投平台项目内部决策、风险管控、投后整合、管理提升等提供战略支撑；
（3）基于项目可行性研究方案，制订投资项目未来发展战略和重要举措，谋划科学的实施路径图和行动计划，为新城投平台项目建设提供策略支撑。
5.战略执行与实施计划
为保障转型战略落地，城投公司应该按期对战略规划的执行情况进行评估，通过案头研究、深入访谈、调查问卷等多种形式对战略执行情况（包括但限于核心竞争优势、资产规模、运营效率、盈利能力等）进行深入分析，全面了解公司战略执行效果，检查战略目标达成情况；同时结合公司内外部环境变化，分析战略执行偏差，形成战略调整机制，保障战略与时俱进。
六、小结
化债框架下，城投公司市场化转型压力明显加大，转型迫在眉睫。基于此，本文结合理论和实证分析，提出一系列可行的市场化转型路径。城投公司可以结合地区经济发展情况、资产规模及资产质量、人才队伍建设程度等，在不同的经营环境下选择不同的转型路径，从而化解债务风险，助力城投公司长期发展。
未来，具有改革转型发展诉求的地方城投公司在中央政治局会议提出“一揽子化债方案”后，应明确自身核心定位和切实改革举措，探索“具有中国特色的现代化地方城投平台公司”的发展路径，推动地方城投平台公司从“融资平台”向“城市发展平台”转型，促进高质量发展的先进实践在全国基层国企中落地生根、推广辐射。