信用评级视角下城投公司转型的实践框架研究
信用评级视角下城投公司转型的实践框架研究
近年来，在政策方向与市场趋势下，传统城投平台公司与政府信用脱钩、开展市场化转型迫在眉睫。而现阶段在化债大背景，新型城镇化、鼓励科技创新、提升全产业链价值、高质量发展等国家新的发展主题下，新型城投公司正在适应环境变化的趋势，进行全方位的转型。
在化债的大背景下，随着我国对投融资监管的不断加剧，城投公司作为地方投融资平台，积极探索转型成为未来我国城投公司发展的必然趋势。城投公司长期以来作为城市基础设施建设及运营的核心主体，其在多年的发展中积累了相应的资产，为城投公司发展战略的转型发展提供了基础。通过对城投公司转型发展的分析和研究，帮助其寻求长足发展，从政府单纯融资平台公司向市场化运营企业转型。
一、市场化运营，提高信用评级，降低融资成本
城投公司开展高效的市场化运营，实现投资项目盈利，通过市场化的结算制度减少应收账款，改善公司现金流，就会降低融资总额，灵活配置短中长期贷款，提高信用评级。在这样的情况下，地方城投平台自然更容易获取低成本融资，从而提升项目投资回报率和公司整体资金健康度。这是从根源上解决城投公司融资成本过高问题的方法，在原来的实践中，某些地方城投平台公司为了开发谋划新项目，需要进行大量融资，融资成本关系到投资回报率，在很多情况下地方城投平台公司将获得低成本融资作为唯一需要解决的问题，并将这个重担压在了企业融资部的肩上。而融资成本的高低取决于企业信用、企业整体运营情况、营业现金流等多个因素，只有市场化运营能根本改善这些因素。
二、坚持引导城投公司战略转型，多方协同发力提供政策支持与便利
城投公司在发展战略转型的过程中需要得到政府及各方的积极配合和支持，也就是说城投公司在发展战略转型中，需要当地政府、利益相关方及相关的企业从不同的角度和层面共同发力，才能够实现城投公司发展战略的顺利转型。城投公司在发展战略转型的过程中需要与当地政府处理好关系，积极解决各类型的问题，争取得到各方的支持。
监管机构应当发挥引导作用，提供政策支持，为城投公司战略转型提供方向帮助。监管机构在必要时可出台政策调整和控制地方城投公司数量和结构，如对现有城投公司进行公益性项目与市场化项目的分离，即对于公益类与半公益类项目的开发建设任务，成立一家公益类城投公司专门负责；对于市场化经营性项目，将存量公司进行资源整合成立专门的市场化经营城投公司，此类公司由于资产和资源整合，公司信用评级相应提高，融资能力增强，地方政府若能予以政策倾斜（例如特许经营权），将能继续发挥这类城投公司与一般企业不一样的与政府关系密切的优势，着力打造城市运营商、园区综合服务商、产业投资运营公司、国有资本投资运营公司等角色以资本为纽带服务城市发展和运营、产业引导、园区运营、投资地方特色优势产业和主导产业；通过创造协同效应，弥补原有公益性项目的亏损，实现“伤十指不如断一指”的目的。
三、理顺体制机制，构建契约型政企关系
在中央清理政府融资平台和加强地方政府性债务管理的背景下，建议政府转变工作思路，理顺体制机制，构建契约型政企关系。即在做好风险管控的前提下，政府与企业签订项目协议，明确项目收益，引导企业自主决策，自主进行项目投融资、建设运营，自行承担项目风险。这样，一方面可以改变过去政府直接参与的行政方式，厘清政府企业之间的责任，充分发挥企业市场主体作用。另一方面建立借用还相统一的地方债务管理机制，实现项目建设资金有序退出，使企业经营进入良性发展轨道，实现共赢。此外，城投公司应进一步明确企业自身定位和战略价值，实现从过去的地方融资平台定位，以完成政府任务，实现社会效益为主要目标的业务模式，转向“融资、投资、建设、运营、服务多位一体”的城市建设运营服务综合提供商新定位，建立以实现经济效益为目的，并兼顾社会效益的市场化业务模式。
四、坚持发挥监管职能，有效防范城投债务风险
地方政府的债务问题需要整个国家自上而下进行统筹协调和推进改革，城投转型关键因素之一就是财政体制制度的转型，防范城投债务风险，需要由财政部门牵头联合多方监管机构对城投债务发行的各参与方实行监督。一方面，实施部门间联动监督管理，财政部门联合银监会、证监会、发展改革委、人民银行、司法机关等部门，同时邀请律师、注册会计师、资产评估等行业自律组织共同建立并参与监督管理联动机制。另一方面，政府财政部门牵头人民银行、证监会、银监会、发展改革委等部门，共同搭建数据监测平台，利用大数据技术监督地方政府部门的大额支出，以及资金平台举借或发行的银行借款、企业债券、资管服务、非金融市场中小企业债务融资工具等信息，从而进一步完善监管机构之间的数据互通与信息核验。此外，若地方政府主体或地方政府下属部门存在违法违规举债、担保行为，将依据相关法律法规，对相关责任人进行责任追究；若融资平台企业存在主导或参与违法违规融资行为，将依据相关法律法规，对企业及其相关责任人进行责任追究；若金融机构与地方政府之间存在违法违规融资、担保承诺等行为，将依据相关法律法规，对金融机构及其相关负责人与授信审批人员进行责任追究；若中介机构存在违法违规为融资平台企业提供资产评估报告、审计报告、信用评级报告、法律意见书等行为，将依据相关法律法规，对中介机构及其相关负责人进行责任追究。
地方城投融资平台的转型问题牵一发而动全身，不仅影响到平台公司和地方政府的财政安全，而且进一步会影响到国家金融系统的稳定和百姓的生活稳定与改善。城投公司转型成功将是中国财政体制制度转型成功的重要因素之一。在百年未有之大变局下，城投公司发展机遇与挑战并存。复杂的国际关系、放缓的城市进程、弱化的政府背书、趋严的风险管控让城投公司转型日益迫切；“双循环”发展格局、“两新一重”的政府规划、“加快建设统一大市场”的政府意见让城投平台站在时代的转折点，迎接未来巨大的发展机遇。
但城投公司因为历史定位遗留下了诸多问题，其转型问题不可能一蹴而就，需要国家自上而下进行统筹协调和推进改革。总的来说，城投公司自身要通过给存量资产负债做减法解决短期内的生存问题，通过政府与有效市场的分离、公共物品进入市场化来提升长期内的造血能力，通过建立现代化管控运营体系来提升企业运营能力；地方政府与监管机构要转变原本单一土地财政的思想，监督、促进城投公司转型，必要时予以特许经营权与政策支持，引导企业产融结合发展。
因此，城投公司的转型必将是一个复杂而漫长的过程，不可能一蹴而就，也没有统一标准的模式，但转型的大方向基本是明确的，即由政府融资功能定位转变为实业经营导向，由做大资产导向转变为提升资产价值，增强企业核心竞争力为导向。
本文通过对城投公司发展战略转型路径的研究，试图为我国城投公司的转型发展提供相应的借鉴，推动和促进形成多元化、多层次的投融资模式，不断提升城投公司的市场竞争力和发展能力。