构建城投公司转型路径的方法研究：思路、经验与启示
构建城投公司转型路径的方法研究：思路、经验与启示
随着我国市场经济和金融市场的不断完善，我国地方城投公司传统的经营模式和经营方式已无法适应发展的要求，因此城投公司的转型成为当前我国地方投融资平台发展的必然趋势。一方面城投公司要为推动地方经济社会发展提供相应的保障，另一方面城投公司需要通过转型发展实现可持续发展。
近年来在化债的大背景下，地方政府投融资平台处于国家政府严监管的政治环境中，如何实现地方城投公司的市场化发展成为各地政府关注的焦点问题。本文在分析研究中针对城投公司发展战略转型的问题进行了系统性的分析和研究，提出了城投公司转型思路和方向。
一、城投公司需要制定一套市场化转型的战略规划
1.转型整体思路
按照我国金融监管的规定和要求及当地经济社会发展的趋势，借鉴国内其他城投公司转型的经验，将城投公司发展战略转型的总体思路归纳为：在我国金融监管体系不断健全的背景下，城投公司需要在当地政府的大力支持下，以当地重大战略部署为依据，推动城投公司发展战略的转型，使得城投公司从传统“重投资、重建设”的经营管理模式转变为“投资建设与产业经营并重”的经营管理模式，以市场化运营为基础，大力推动业务创新，持续不断提升城投公司自主发展能力和市场竞争力，推动城投公司的可持续发展。
2.明确转型定位
城投公司传统的经营管理模式已无法适应市场经济发展的要求。因此城投公司必须要结合内外部环境，积极探索发展战略的转型。在转型的过程中必须要明确城投公司发展战略转型的方向，对城投公司进行准确的定位。城投公司要准确定位其在资源配置、经济发展和行政体系中的位置，明晰城投公司的职能界限，从不同的角度和不同的层面对城投公司进行精准定位，在定位的基础上进行合理的规划。
首先，城投是城市基础设施建设和公共服务供给的主要主体。城市公共基础建设和公共服务的范围广泛，涉及到教育、医疗、道路等多个领域，因此城投公司需要在市委市政府的委托下，充分发挥国有资产的优势，为市提供多元化的公共服务和公共产品。
其次，城投公司肩负着国有资产运营，实现国有资产保值增值。城投公司在市政府的授权下，对市范围内国有资产进行运营管理，盘活国有资产存量，提升国有资产的运营效率。
最后，城投公司需引导城市产业结构的升级。城投公司可通过成立产业引导基金，投资核心产业等不同的方式来途径来引导市产业结构的转型升级，推动当地经济的健康、高质量发展。通过发展战略的转型，实现城投公司市场化、专业化和规范化的发展，进一步提升城投公司的发展能力和市场竞争力。
在市场经济发展的背景下，市场化和专业化是城投公司投资行为的主要标志，因此这就要求城投公司在战略转型的过程中要积极利用市场经济的杠杆作用和市场竞争机制，解决长期以来城投公司体制僵化、运营效率低等一系列的问题，坚持走市场化的道路，不断强化对城投公司的约束和监督，规范城投公司的投资行为，打造市场化和专业化的发展模式。
为实现城投自身可持续、高质量发展的诉求，从城投当前的资源禀赋与能力条件出发，对城投公司未来战略转型定位如下：在高效落实补给城市基础设施短板任务的同时，积极助力市政府“以产兴城”的城市经营战略思维落地，推动集团公司由原传统“城市基础设施的任务型企业”的发展模式及发展方向向“城市建设与城市产业综合投资经营”方向转变，在强化现有城市基建业务的同时，更加重视对可经营性、市场化及与城市生活紧密相关的战略性新兴产业的投资布局。更好服务市经济社会发展，切实提升集团公司自身的造血能力。紧密围绕市城市基建升级改造任务，构建专业化、数据化的智慧城市大数据管理平台，推进城市基建与大数据融合，提升城市基建管理与运维的智慧化水平。
二、城投公司需要根据自身资源禀赋制定转型目标
根据城投融资平台转型的整体思路，城投转型发展目标可以概括为：
1.实现多元化发展
打造多业务协同发展格局。聚焦城市提升、产业孵化和综合服务等三大功能的打造，通过大力整合和经营现有业务，积极探索和涉足其他优质业务等手段，未来逐步构建集“城市基建、清洁能源、智慧城市、科创孵化、资产运营、类金融”等多业务协同发展格局，挖掘外部机遇，拓展相关产业领域投资合作机会，试点一批产业投资合作项目，形成城市产业特色的产业布局和发展模式。
2.增强投融资能力
城投公司需不断提升其投融资能力，建立多层次、多元化的投融资机制，通过不断的创新发展，放大融资空间，持续不断推进完成以股权合作、产业基金，资产证券化、信托计划等新型融资手段试点，不断提升城投公司市场化融资能力。
3.完善制度体系
城投公司要通过转型夯实基础管理。建立现代企业制度，完善制度体系建设，实现党领导方式的制度化和规范化；完善集团管控体系建设，推进差异化管控模式的有效落地；从战略、计划、人力、财务、经营等条线，建立适配的母子权责界面；推进内部市场化激励机制改革，全面激发集团上下经营活力；强化集团投融资风险控制体系建设，提升企业风险控制能力。
三、转型路径框架需要有序且可执行
1.完善法人治理结构
激发内部经营活力完善法人治理结构，解放思想，积极探索打破各类型的条件限制，在发展的过程中积极引入多元化投资主体。建议吸引地方国有企业、支柱企业以及实力较强的民营企业入股融资平台，通过股权的多元化促进治理结构进一步完善和资本金进一步完善，理清各类人员的工作职责和考核标准，以充分激发员工活力为导向，将员工利益与公司效益紧密结合，通过多重激励等方式激发员工热情，为公司创造价值、创造效益，增强集团公司的核心竞争力。第一，城投公司要按照现代企业制度的要求，不断完善公司治理结构，通过深化公司治理结构改变行政管理的现状，实现城投公司公司化的发展。同时城投公司在发展战略转型的过程中要不断完善健全公司内部控制制度，为城投公司发展战略转型奠定基础；第二，城投公司在发展战略转型的过程中，要按照政企分开的基本原则，进一步明确公司产权关系，建立健全现代企业科学的管理制度，不断提升城投公司的经营管理效率；第三，建立市场化的用人机制和人力资源管理制度，以提升人才竞争力为核心建立健全考核机制和激励机制，不断提升城投公司人力资本的竞争力，通过外部引入和内部开发，为城投公司发展战略的转型和可持续发展提供人才保障。
2.打造多元化融资渠道
提升筹融资能力充分发挥国有资源的优势，以国有资本结构调整基金、产业投资基金等为抓手，以市场化方式引入和撬动社会资本用于企业改革、战略性重组与企业战略性产业增量发展引导。积极探索股权融资、债券融资、引进战投等多种渠道，广泛撬动社会资本，打造高效融资平台。通过建立与金融机构的良好合作关系，打通与银行、保险、境外资金的资金募集通道。同时加强自身投资管理、风险防控能力，投资优质项目，进而实现企业资产的保值增值。城投公司在发展战略的转型中，要不断探索创新项目建设和融资模式，结合城投公司的实际情况积极拓宽融资渠道，实现多元化的融资，不断提升城投公司的融资能力。
3.建立债务管控和风险防范机制
城投公司风控部门要不断提升风险控制管理能力，结合城投公司业务发展的实际情况制定完善的风险预警方案和风险管理机制，建立健全城投公司风险控制体系，划分债务风险预警“红线”。在对公式债务进行评估时，必须要充分考虑所有子公司的情况。要结合不同类型的债务，做好偿还期限的匹配衔接工作，制定完善可行的偿债计划和偿债方案，实现对债务风险的动态化管理和控制，确保城投公司的健康发展。
4.完善转型保障措施
城投公司作为地方政府投融资平台，其产生和发展具有特殊的历史背景，城投公司多年的发展与地方政府之间存在紧密的联系，其依托于地方政府注入的国有资产为地区发展建设提供服务，因此城投公司的转型发展过程中，离不开地方政府的支持，同时要建立完善的保障性措施。
四、升级资本融通思路
城投平台与地方政府在资本融通领域的目标是一体两面、高度一致的。根据国家政策、地方经济发展在各阶段呈现的不同特点，也让地方城投平台在资本融通中的角色定位和运作思路随之改变。传统城投平台角色单一，作为地方政府投融资平台，承担大量政府性、公益性的建设任务，赋能政府性项目投融资，是工业化、城市化建设阶段的坚实力量。
而在化债大背景下，新型城投公司需要同步调整和优化其资本融通职能，升级为“国有资本投资平台+城市综合运营商”，原有政府性融资任务比例逐步降低，转向市场化、专业化、独立化经营，从而更好地承担服务国家及区域战略、优化国有资产布局、引领产业发展、改善国计民生、构建现代化城市的职责。在城投公司职能定位升级到“国有资本投资平台+城市综合运营商”后，新型城投公司能够逐步形成新的资本融通思路，发力促进地区经济增长、提高民生保障能力，实现新型城投公司和产业、科技、城乡融合之间更良性和高效的协同发展。
一方面，城投公司在发展转型的过程中，要充分城投公司的资产和优势，结合城投公司发展的实际情况以及城市发展的需求，在公共事业、会展服务、旅游服务、广告服务等方面开展投融资活动，为城投公司的发展及转型提供充足的现金流。城投公司在转型过程必须要结合城市发展的实际情况，积极进行创新，将城投公司打造成为推动城市可持续发展的品牌运营商。
另一方面，城投公司在转型发展中，要根据城投公司业务属性及业务发展的需求，结合市场化发展的需要对国有股权比例进行适当的调整和优化，同时在转型中要积极推进债转股，结合实际情况将部分国有资本转化为优先股，推动和促进城投公司股权结构的多元化发展。根据城投公司转型发展的要求，对城投公司负债资本和权益资本的比例进行适当的调整，持续不断优化城投公司资本结构，积极拓宽融资渠道，降低城投公司融资成本，激活城投公司活力，推动和促进城投公司的高质量发展。
五、合理处置债务风险
短期维度下，城投公司应该合理处置债务风险，在化债下求生存。
1.存量低效、无效资产负债合理剥离、处置与清理
这些资产与负债通常与功能性代管代建联系在一起，涉及公用事业基础设施，例如路网、水网、电网、气网等，以及城市与园区功能性项目，例如医疗、教育、文体、社区民生、产业服务等，这些资产往往只具有部分的经营属性甚至完全没有经营性，而其背后往往背负大量债务余额。针对这些低效无效资产负债可以一分为二，一部分特别重大、示范、引领型的保留；另一部分根据专业、职能分工、政企权属划分等，尽可能挖掘转出到更有业务整合与协同效应的国资平台或抓住机会处置清理。
2.政府功能性持有的权益类资产合理退出、盘活与变现
这些权益类资产通常是根据政府指令持有和操作的股权，可分为国资战略型股权（金融类股权、战略新兴产业股权、重要国资平台股权等），以及财务投资型股权。在协同政府指令的基础上，尽可能将财务投资型股权在合理的市场时机与价格基础上，通过市场化机构或资本市场进行退出或盘活变现。
3.筛选、管控增量的功能性任务
通过设置合理的功能性任务承接条件，包括项目或投资本身的收益与资产负债水平，以及财政预算支撑和额外平衡性资产资源配置，控制增量的低效、无效资产与负债的无序放大。
六、结语
在化债背景下，我国城投公司亟需加快市场化转型进程。转型后的城投公司更加能够履行城市高质量发展的战略使命，更加能够在城市高质量发展中发挥重要作用。高质量发展战略导向和发展新质生产力的时代任务下，城投公司承担着促进城市高速高质发展的重要角色，在推动城市经济发展、促进城镇化进程和产业发展、保障民生与维护社会稳定方面都发挥着举足轻重的作用。
总体而言，解决大量城投公司资产质量低、造血能力差的问题并非一蹴而就，需要一系列短中长期举措并行，打出一套改革“组合拳”。短中期内可通过处置存量资产、债务重组、有选择性地承接功能性任务等手段，逐步减少债务存量规模，保障利息支付，从而满足城投短期生存目标。长期要持续依托市场化运作，如整合底层经营性资产、发行资产证券化产品，包括：ABS、类REITs，以及基础设施公募REITs等，积极发展新资源新业务，实现资产盘活与造血能力的。