城投公司业务模式升级和机构设置改革的思路探析

城投公司业务模式升级和机构设置改革的思路探析

为顺应外部环境变化，肩负起新的使命和功能，城投公司必须在兼具政府功能属性基础上，进行转型升级，通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流，谋求经济效益、社会效益均衡发展，实现企业发展规划与城市建设、产业发展规划的同频共振，从而为地方的经济发展提供更有力的支持。

一、提高业务盈利能力，解决长期造血问题

（一）市场化资本结构优化

从资产端入手，一方面，整合底层经营性资产，发行资产证券化产品，包括：ABS、类REITs，以及基础设施公募REITs。底层经营性资产包括：商办、商铺、租赁住宅、经营性产业基础设施、经营性公用基础设施等。可通过整合经营提升效益，同时在整合资产包的基础上发行资产证券化产品，具有发行期限长、发行规模不受净资产限制、与传统债券融资工具互不占用额度、发行金额更灵活，并且在监管与用途方面相对宽松的优势，是短期盘活资金的优选方式。另一方面，积极探索公司层面的股权融资模式，例如上市融资、股权引资/混合所有制改革。但是这些传统股权融资模式对业务的总体经营性要求较高，同时在准备流程、监管要求与时间安排等方面各有严格限制；而股权信托类的手段又有融资与回购周期短的限制。因而这些模式并非城投短期内能一蹴而就、大举使用的。

从负债端着手，在上市公司与经营性业务条件具备的情况下，积极使用可转债转股、市场化债转股等手段进行债务重组减负。

（二）新资源新业务注入

城投不仅要为合理承接功能性任务而配置平衡性资产资源，更要在新资源、新业务注入方面主动谋划，使之成为短中期资金的又一重要来源。由于地方传统资源（土地、物业）与公用事业特许经营权（水、电、气、环保、交通等）总量有限，城投应拓宽思维积极创新，创造新资源与新特许经营权，例如新公共用事业类（新能源服务）、新经济类（绿色经济、免税零售）、园区特色类（生产保障）、周期性资源类（城市更新）、自然资源类（流域资源）等。获取与投资相结合，在短中期形成增量资本与业务现金流。与此同时，这些优良新资源、新业务也为长期“造血”改善提供基石。

（三）发挥“管资本”功能，优化产业布局

由于城投“功能强、产业弱”的独特基因，单一方面都不具备很强的能力驱动基础，因而，其定位上的突破就必须在功能与产业间分别创新、多管齐下，方能制胜。例如，对于转型目标为国有资本市场化运作专业平台的城投公司来说，其“管资本”的上位功能设计是国资改革重要方向之一，更为城投发展新的“管资本的能力驱动型”业务模式提供了绝佳的机会，与此同时，城投通常拥有大体量国有资产/国有资本基础与投融资属性等有利基础，因而具备在“管资本”的功能定位上争得一席之地的优势。更为具体的说，“管资本”定位还为城投提供了两种选择：

1.“国有资本投资公司”的定位

这一功能定位可为城投突破限制，开辟多元化、产业化投资的发展机会，其具体含义包括：将赋予城投服务国家与地方战略、优化国有资本布局、推动产业集聚和转型升级、提升产业竞争力的上位功能；业务可以相对多元，可在主业范围之外培育发展相关新业务领域；以战略性核心业务控股为主，进行投资融资、产业培育和资本运作。

2.“国有资本运营公司”的定位

这一功能定位最终可指引实现国有资本市场化财务投资，其具体含义包括：将赋予城投提升国有资本运营效率、提高国有资本回报、盘活国有资产存量、引导和带动社会资本共同发展的上位功能，没有主业限制，投资方向、行业领域等更灵活，以财务性持股为主，进行股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退。

二、机构设置改革的新思考

（一）核心问题

当前，城投公司机构设置的核心问题在于，城投公司机构设置普遍难以支撑业务发展。具体而言，城投公司在机构设置方面存在的问题主要体现在治理结构和组织模式两方面。

1.治理结构

多数城投公司普遍存在与当地政府或管委会之间的权责界面划分不清的问题，且公司内部部门化现象以及出资人越位现象严重，各级组织的功能作用难以充分发挥。

2.组织模式

针对政府建设业务的管理主要以项目公司制为主，而非专业的子公司或子集团，此类组织模式下企业较难沉淀专业业务领域的核心能力。

图1 传统城投公司的组织治理架构

（二）主要手段

在国家相关政策带来的转型压力下，城投公司原有的治理模式存在诸多弊端，亟需通过相关体制机制改革激发内部动力，驱动市场化转型。

新型城投公司在组织建设方面，应该通过“定机构”“定职能”“定岗位”的机构改革重塑组织肌理，通过“定人才”“定绩效”“定薪酬”的机制改革激发内生动力，并通过变革管理强化执行落地，推动新城投平台组织建设与市场化转型。城投公司转型应该以推行市场化机制优化为主线，在治理架构与组织模式、总部关键职能、总部部门及岗位设置、薪酬激励及绩效考核体系、人才发展六大方面进行系统地优化与提升，全方位提高了集团精细化管理水平，有效助力集团战略目标的实现。具体而言，城投公司治理机构的市场化转型包括六大方面：

1.定机构

城投公司应该建立现代化法人治理体系，优化权责界面，加速去行政化。具体而言，在治理架构上，应该搭建“国资委/区域政府—新城投平台—下属单位”三级治理架构，在上级单位的监督约束下，新城投平台总部定位为决策中心、资源配置中心及投资中心，下属单位定位为利润中心、运营管理中心及成本预算中心，在系统化分级授权体系框架下，优化相关权责界面，最终形成权责清单。

在组织模式上，应该建立业务导向的组织模式，强化组织能力。通过成立专业子公司，强化自身能力建设和资源积累，逐渐开展对较为成熟的子公司的整合，探索产业集团管理模式。在业务板块运营管理能力提升、板块间协同效应进一步强化以及产业集团管理模式经验逐步积累的基础上，形成“精总部，强产业”的组织格局。

总之，城投公司需要搭建上级监管机构—集团总部—下属公司的三级治理架构，明确与监管机构、与子公司之间的权责边界，并基于业务板块的划分，明晰组织模式的演进路径，根据各版块业务成熟度及发展需要确定“事业部+产业子集团”的分工架构，建立业务导向的组织模式，培育并强化组织能力。

图2 城投公司的三级治理架构

2.定职能

在地方公共收入趋紧、建设运营成本刚性增长的背景下，作为区属国有资本投资运营平台，新城投平台必然要成为地方政府重要的产业培育平台、城市开发平台和投融资平台。这些功能定位为新城投平台带来新的转型要求及组织承载要求，具体体现为：

产业培育平台：要求新城投平台通过专业产业招商为地方政府导入优质产业、推动城市更新、增加财税收入，所以新城投平台需要培育并强化相应的行业研究及政策研究能力，市场开拓及产业招商与运营能力等。

城市服务平台：要求新城投平台积累多类政府项目的运作模式经验，如城市更新及公共服务供给等，所以新城投平台需要培育并强化相应的项目前、中、后台管理能力。

金融发展平台：要求新城投平台发挥资本撬动作用，优化资产结构，抵御财务风险，所以新城投平台需要培育并强化相应的低成本的杠杆融资能力并完善内部资本运营管理体系。

在明确产业培育平台、城市开发平台和投融资平台三大新定位的前提下，城投公司才能进而确定相应关键职能建设要求，如行业研究及政策研究能力、市场开拓及招商引资能力、项目管理能力、成本预算控制能力、投融资管理能力、资本运作管理能力等。

3.定岗位

基于外部标杆分析，以及企业战略要求、业务模式、问题诊断、文化基因等内部环境分析，确定职能建设重点，明确如投融资管理、市场营销、项目运营等核心职能的归口部门，并以此为依据形成岗位设置的核心建议，如新增融资管理部，并相应设置融资渠道拓展岗、项目融资方案策划岗、金融机构对接岗等。此外，还将结合职能岗位调整计划，制定薪酬管理、绩效管理、人才发展等体系建设方案，助力新城投平台实现组织体系优化。

为承接关键职能及业务需要，城投公司需要明确相关职能的归口部门设置，在原有架构基础上完善部门设置并以此为依据提出岗位设置核心建议，如从原有战略部剥离资本运作职责，新增资本运营部，并相应新增资本运作岗和金融业务岗，夯实集团资本运作管理职责。

4.定薪酬

在薪酬结构方面，新城投平台亟需打破传统的级别工资制的薪酬体系，以市场实践对标及岗位价值评估为基础确定基本工资水平，同时配套导入差异化的绩效考核及市场化的二次激励机制，如对于基础设施类企业采用专项任务激励机制，对于开发建设类企业采用项目跟投激励机制，对于投资运营类企业采用增量分项激励机制等，系统构建岗位绩效工资制体系，以充分激发员工积极性。

总之，城投公司需要打破原有的职务工资制体系，以全面薪酬体系为导向，搭建以现代化岗位价值为基础，以市场行情为对标，以绩效考核结果为导向的岗位绩效工资制，优化绩效考核体系并导入二次激励机制，完善薪酬激励机制。

5.定绩效

在指标体系设计方面，城投公司需要承接战略解码，通过综合考虑公司经营任务目标、战略目标和子公司自身情况后，针对非公性指标，对于不同子公司进行差异化的设置，实现“化战略为行动计划”及绩效合约，如针对公益类公司和商业类公司，根据业务性质的不同（城市综合开发、投资等），设置不同的考核指标及相应权重；在考核结果应用方面，通过与薪酬考核、人员晋升等关联，确保实现考核效果，从而激励员工重视业绩实现，激发员工潜力，如根据绩效考核结果要求部门内部强制分布，明确每个员工的绩效奖金额等。

总之，城投公司通过完善组织考核体系，在指标设置上承接战略解码结果，根据业务属性、经营目标的不同设计各子公司差异化的考核指标体系，此外还需要完善考核结果应用体系，要求考核结果强制正态分布并与薪酬挂钩，打破固有的“大锅饭”现象。

6.定人才

城投公司需要打造“选用育留”的人才管理闭环，具体而言，在人才招聘与选拔方面，建立行政化与市场化“双轨制”人才选拔体系；在人才使用方面，搭建人岗匹配机制；在人才培养方面，针对不同人才实施分类管理，匹配各类人才发展规划；在人才激励与保留方面，完善人才选聘和激励约束机制，通过人才管理闭环确保人力资源管理体系的平稳过渡，提升人才队伍的整体专业性。

总之，通过细化城投公司职位序列，建立“双通道”发展路径，城投公司才能打造各类专业人才在集团内部动态流动机制。此外城投公司还需引入外部职业经理人，全面负责营销相关业务，通过重塑营销策略，优化销售体系，助力集团开拓市场。

表1 城投公司机构改革框架

三、结语

对于我国地方城投公司来讲，其长期以来承担着政府投融资的功能，因此地方城投公司长期以来以地方行政机构的形式存在，因此这就导致地方城投公司缺乏市场化的运营，无法很好的适应市场经济发展的要求。从部分实现成功转型的城投公司的实践经验来看，要实现市场化的运营就需要以市场经济发展的原则为基础，建立健全现代法人治理结构，按照现代企业管理的要求建立健全企业制度，在企业用人机制、决策机制和监督机制等各个方面建立与市场经济相匹配的制度，为城投公司的市场化运营提供制度基础和制度依据。