对我国地方政府信用评级研究的政策建议

对我国地方政府信用评级研究的政策建议

本文认为随着十八届三中全会之后，对地方政府规范透明融资的要求不断加强，叠加新常态下，地方政府作为市场主体参与经济活动的广度与深度的不断加大，客观上需要建立和完善地方政府的信用评级体系与框架，继而对地方政府信用实施有效市场化治理。为更好地构建与完善我国的信用评级体系，本文提出如下政策建议：

一、全面推进地方政府融资规范化、透明化

虽然自十八届三中全会以来，国务院财政部等相关部门对地方政府规范透明融资的要求不断加强，但在经济下行压力背景下，中央对于基建投资托底的意愿使得在政策落地与实践过程中，存在反复与不一致性，从2015年以来的城投债发行规模就可以清晰看出，根据 wind数据库统计显示，城投债年度发行额连续两年上升的省份有13个，而且集中在中西部地区；2016年城投债余额较2014年有所上升的省份有28个，上升幅度超过30%的省份达23个，上升幅度超过50%的省份也达到17个。因此有必要在对存量债务完成置换与纳入预算管理的同时，加强对城投债的发行管理。当前，在财预50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和财预87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》出台之后，地方政府不得为投融资平台出具“承诺函”“担保函”等支出承诺，平台公司应加快政府职能的剥离，在进一步完善规范融资推进与渠道基础上，完成平台公司的市场化运营。此外，近年来信托融资、PPP政府购买等隐性债务规模也越来越大，这一类债务具有信息不对称和隐性的特征，同时开展隐性债务融资的借债主体，往往风险隐患较大，借债成本较高，是风险爆发的集中区域。加强隐性债务的管理，有助于有效控制债务总体规模，也有助于加强对高风险借债主体的风险管控，清除债务风险管制死角。从管理方式上，一是要加强隐性债务的信息披露，二是规范隐性债务的举债程序（如审批程序、贷后管理等），三是明确隐性债务的偿还机制与政府救助原则，以便给投资者明确预期，用市场化手段来防范高风险举债主体的举债行为。

二、 健全完善地方政府信息披露制度

客观、公正、有效的政府信用评级是以获取充分真实的政府信息为前提的。这是一项长期而系统的工程，需要从法律、制度、财务会计等方面进行规范。

1.法律法规层面的修订。在现行法律法规框架下，大量的地方政府存在违法违规举债，这导致地方政府在信息披露时小心谨慎。如果不修订相关法律法规，地方政府信息的透明化和公开化将难以实质落地。

2.建立统一的政府债务信息披露系统。目前涉及披露地方政府债务信息的主体多样，人大、财政部门、人民银行、银保监会、证监会、融资平台等发债主体等，各信息发布主体在信息搜集、统计口径、数据来源等方面存在很大区别，造成数据披露的前后不一致，因此有必要建立统一的政府债务信息披露系统。

3.建立政府会计与财务报告制度。当前以收付实现制为基础的会计制度不能客观反映政府财务状况。以地方政府财政预算收支为基础的财务报告相当于企业财务报表中的利润表，缺乏以存量资产负债为基础的资产负债表。有必要在政府会计制度中引入权责发生制，在财务报告体系中引入资产负债表、现金流量表、财务报告附注等报告形式。

三、完善地方政府债务管理

政府债务管理是指以公债发行、转让、市场营运和兑付过程中的经济关系及其协调方式为研究对象，同时也包括政府为控制债务的规模和构成、调整公债购买主体的结构、选择适当的公债期限结构和利率水平而采取的一系列的措施。从实践过程中可以发现，我国政府对公债缺乏精细化管理，在国债发行以及存量管理过程中，仍存在着发行成本偏高、期限结构不合理、缺乏与货币政策协调配合等问题。而对于地方政府债务管理而言，其管理体系与框架更是在探索与完善过程中，从银行间债券市场，地方政府地方债的发行节奏、规模与期限的组合来看，仍然缺乏对最优适度规模以及未来基准利率走势等问题的判断，其信用利差情况难以客观反映地方政府的真实信用状况。因此应加快构建科学、规范、合理的地方政府管理体系与管理细则，在债务发行、存量债务管理、债务偿还和债务风险监测等方面加强管理的科学性与规范性。

其中对于地方政府债务发行而言，应建立债务适度发行规模的测算模型，在充分考虑财政可持续性、财政政策有效性以及经济发展最大化的基础上合理决定年度赤字规模以及与债务余额的动态关系。其中在模型中应重点关注三个方面：一是未来20年债务负担预测以及受外部和政策冲击的脆弱性；二是根据我国政策与体制环境制定债务负担警戒值，并据此进行外部债务压力的风险评估；三是降低债务风险的关键手段。在债务发行过程中，在对未来利率走势判断、财政支出需求、流动性风险最小化等约束条件下，决定最优的债务期限结构以及利率结构，借用“敏感性分析”方法，降低不确定因素的影响，对关键性指标设置预测值大小不同的多种情景，测算各种情景中财政可持续性水平，减少不确定性对评估结果的扭曲，提高结果的准确性，增强债务调整的针对性。

对于债务的风险管理而言，自2016年以来，各地省市陆续出台了《地方政府债务风险评估和预警暂行办法》，其中预警指标主要包括债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率和综合债务率，对这些指标设定一定阈值（根据政策进行动态调整），财政部门定期进行测算并公布预警和风险提示名单，对超过警戒值地区的举债行为采取限制措施。当前各地的预警机制存在以下问题：一是侧重对存量债务偿还风险的预警，忽视了对新增债务带来的潜在风险预警。笔者认为，信用风险预警机制应“两手抓”，既能预警存量债务能否按期偿还，也能预警新增债务产生的增量风险，如此才能更好地控制债务规模，做好财政规划和其他应急措施以应对潜在危机事件。二是预警指标体系较为单一，只关注债务类指标，而忽视经济发展、财政收支、制度环境等潜在又具有重大影响的非债务类指标。笔者认为，非债务类指标对债务风险的影响具有滞后性，通常是债务类指标的先行指标。做好对非债务类指标的统计分析工作，并基于此建立预警指标体系，能够更好地预测未来的潜在债务风险。三是尚缺乏地方债总量层面的预警机制，不能对总体地方债务风险进行有效调控。当前各省建立预警机制主要针对市、县两级政府债务，由省级政府根据预警结果对市、县政府债务采取适当措施。但缺乏相应机制对各省级政府的债务进行有效预警，而实际上，中央政府控制地方债务风险的激励才是最强的。

四、改进评级机构盈利模式

改进评级机构盈利模式是增强评级独立性的必由之路。只有改进评级机构的盈利模式才能遏制其“重量轻质，重短期利益轻长期信誉”的目标。虽然当前国际主流评级机构的盈利模式为发行人付费模式，但在当前国内环境下采用该盈利模式的弊端十分突出。在金融危机后，主流机构以发行人付费为主的盈利模式本身也受到国际社会的广泛质疑。2010年，欧盟便提出包括投资人付费、基于评级结果付费、交易平台付费等解决发行人付费模式下的利益冲突替代付费模式。目前我国已推动成立投资人付费的新型信用评级机构（如中债资信评估有限责任公司），以此为载体推进评级行业发展运营和业务模式的变革。但在信息高度发达的今天，发展投资人付费模式似乎已成为不可能，可行的改进措施主要有：一是采取双评级机制，由发行人选择一家评级机构，同时监管机构在入库名单中随机选择一家。二是明确评级收费标准，防止高评级高收费现象；三是明确罚则，当发现某家评级机构级别明显偏高，或者其评级的发行主体信用利差较大的情况下，采取处罚措施；四是增加投资人的话语权，引入投资者投票机制，每年度开展一次主流投资者对评级公司的投票以及评价，对得票低、评价差的评级机构采取升降级措施。