对中国地方政府信用评级结果的财政能力分析

对中国地方政府信用评级结果的财政能力

分析

目前，经济新常态下我国财政运行产生了一系列趋势性变化，其中最重要的当属财政收支矛盾的加剧。一方面，财政收入增速急剧下滑。在全球经济持续低迷的情势下，随着我国供给侧结构性改革的推进，经济减速的压力有增无减。作为中国财政收入的主体收入，现行税制体系下的税收收入主要来自增值税、消费税和营业税等间接税。在经济减速、PPI持续下降甚至负增长的情况下，财政收入增速会以高于GDP减速的幅度下滑。再加上当前具有增税倾向的以个人所得税和房地产税为主要内容的直接税改革相对缓慢，财政收入增速下滑幅度将进一步加大。此外，不同区域和央地之间财政收入增速下滑幅度处于非均衡状态。一些资源能源依赖型省份如东北三省、山西省等所面临的，不仅是财政收入增速下滑，而且是负增长。另一方面，财政支出逆势上扬。面对经济减速，中国财政支出历来有逆周期调节的兜底传统，不仅稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等方面的增支需求颇大，而且在惯性作用下，养老、医疗等社会保障支出均呈现急剧增长势头，强化了中长期支出刚性增长。另外，即便不搞强刺激政策，在营造稳定的宏观经济环境的目标下，无论是去产能、去库存、去杠杆，还是降成本、补短板，几乎无一不是要以财政支出增加相伴随。

从财政能力方面对地方政府进行考察，总体来看，2016年东部和中部地区的财政可持续程度远高于西部地区，在财政发展分项指标前10位中，东部地区占8个名额，西部地区没有省份入围。从具体省份来看（见图1），广东、江苏、浙江、福建和重庆位居前五位，海南、贵州、内蒙古、西藏和安徽位居后五位。

图1 2016年我国省级财政发展指数得分

从地方政府债务相关指标来看，整体债务余额的地域特征不明显。截至2016年底地方政府债务存量中，江苏、山东、贵州和四川的债务余额规模最大。人均地方政府债务方面，东部省份和西部省份较高，中部地区较好。

图2 省级人均地方债债务余额得分分布（2016）

进一步从财政收支能力、地方债务脆弱性和财政管理约束三个方面考察财政能力发展情况（见表6.4）。按地区来看，财政收支能力和财政管理约束两项指标评价得分均呈现自东向西逐渐递减的趋势，地方债务脆弱性指标评价得分则呈现自东向西逐渐递增的趋势。财政收支能力方面，得分前10的地区中，东部占据7席，西部占据2席，中部占据1席。从具体省份来看，广东、江苏、浙江、山东和湖北位居前五位，山西、甘肃、宁夏、青海、西藏位居后五位。地方债务脆弱性方面，得分前10的地区中，西部占据7席，中部占据2席，东部占据1席。从具体省份来看，河南、山西、甘肃、西藏和广西位居前五位，浙江、贵州、内蒙古、江苏和湖北位居后五位。财政管理约束方面，2016年得分前10的地区中，东部占据7席，中部占据2席，西部占据1席。从具体省份来看，福建、黑龙江、湖北、广东和江西位居前五位，河南、安徽、贵州、青海和西藏位居后五位。

表1 我国省级经济发展水平与企业发展能力得分

财政风险与金融风险具有相互传导关系，从我国经济体制的演变过程来看，财政部门与金融机构职责不清，无论是财政风险还是金融风险，都有对方的因素起作用。当财政出现收支矛盾激化而形成风险时，它必将波及金融机构。财政风险向金融的传导机制，主要包括财政收入风险的金融化和财政支出风险的金融化。（1）财政收入风险可分为财政赤字融资风险和税收政策风险。首先，财政赤字融资风险一般是因为央行迫于填补国家赤字的压力不得不增加货币量，如发行货币或债务融资，导致通货膨胀现象严重，形成金融风险。其次，税收政策的改变对金融企业的影响主要在企业的营业收入方面，营业收入的剧烈变化容易造成金融体系的不稳定，从而产生金融风险。（2）我国国有金融机构一直受政府的行政干预，使金融代行了部分财政的功能，金融业扮演了“第二财政”的角色。由于财政收支压力较大，而且财政的显性风险较高，所以一些本应该由财政承担的支出转由金融部门支出，从而形成了金融部门的准财政政策。但由于金融部门的准财政行为不同于真正的财政活动，也不同于真正的金融活动，所以对其缺乏严格的监督和执行原则，存在着很大的隐患，容易导致这部分资金最终会成为金融部门的不良资产。

如上文所述，财政风险与金融风险具有共生性及交互扩散性质，其中地方财政风险向区域金融扩散及转嫁的重要路径即为通过地方政府债务实现的，根据2013年审计署公布的《全国政府性债务审计报告》显示，全国地方政府性债务资金来源中约有50%来自银行贷款（55252.45万亿）；2015年新《中华人民共和国预算法》实施后，地方政府所发行的债券以及2014年之前的存量债务置换的认购主体也大多为商业银行，这就导致了地方政府财政可持续能力的弱化，将会影响地方政府可偿债能力继而提高债务违约风险，从而恶化地方商业银行的资产负债状况。此外考虑到当前地方政府在融资约束背景下，通过PPP项目以承诺回购社会资本方的投资本金、投资本金损失、承诺最低收益等方式，以，及政府产业投资基金模式下通过“明股实债”等方式形成的隐性债务，地方政府的脆弱性进一步放大，同时由于举债的隐蔽性所产生的信息不对称，造成金融产品的错误定价，影响金融资产的最优配置。从下图（见图3）中我们可以看出，财政风险与金融风险具有正相关性，商业银行不良资产较高的地区往往伴随着地方政府债务存量较大的情况。此外我们观察到如果依据PPP项目入库规模的多寡，将全国省份划分为PPP热情较高的区域和PPP热情较低的区域，可以看出PPP推广热情较高的省份多集中于债务偿还压力较大的区域，这反映了PPP在推行过程中缓解财政压力的职能取向。对推广热情较高的省份与推广热情较低的省份分别进行回归，可以观察到，PPP推广热情较高省份的不良贷款与债务压力的关联性更强，这一方面可以说明PPP在这些区域的推广可能蕴含较大的风险，另一方面说明这些地区的PPP在操作过程中更有可能将财政压力与风险传导至金融领域。

图3 财政风险与金融风险的交互传染分析