我国地方政府信用评级指标构建：政府治理指标构建

我国地方政府信用评级指标构建：政府治理指标构建

政府治理能力是指处于特定历史、社会和自然环境中的政府维护自己的政治统治，管理社会事务，服务大众的需要，平衡社会矛盾，促进社会稳定和发展的所有潜在的现实的能量或者力量的有机整体。关于政府治理的定义和内涵，目前学术界还没有完全统一和明确的界定。米恩广、权迎（2011）将政府治理能力定义为政府在国家治理体系中运用法律赋予的公权力、采取科学有效的方法将管理社会事务的机制、体制转化为实现对经济社会有效治理的能力，运用国家制度管理社会公共事务、增进人民福祉，实现社会繁荣稳定、和谐发展的能力。王浦劬（2014）将政府治理定义为政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理。我国的政府治理的基本内容包括三方面：一是政府通过对自身的内部管理，优化政府组织结构，改进政府运行方式和流程，强化政府的治理能力，从而使得政府全面正确履行职能，提高政府行政管理的科学性、民主性和有效性。二是政府作为市场经济中“有形之手”，通过转变政府职能、健全宏观调控对市场经济健康运行，更好地发挥政府的作用，进行经济和市场治理活动。三是政府作为社会管理主体，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的基本格局下，对社会公共事务进行的管理活动。李文彬、陈晓运（2015）认为，所谓政府治理能力，是指政府遵循治理的概念，在治理理念价值目标的塑造、动员和濡化，资源的挖掘、培育和整合，参与、协同、自治网络的构建，政府流程再造、依法履职、回应社会问题及需求等方面所体现出来的素质，包括价值塑造能力、网络构建能力、流程创新能力和问题回应能力。

政府治理能力具有政治性、管理性、服务性、整体性、综合性和层次性的特征。地方政府的治理能力与治理水平与财政金融的脆弱性具有高度相关性，财政作为国家治理的基础与重要支柱，是实现政府社会治理的重要手段同时也是化解和防范社会风险的重要保障。从这个意义上讲，财政风险是社会风险的综合体现，财政风险的高低是政府治理作用于社会与市场子系统实现区域“善治”的直接反映；善治是政府治理的最高标准，要求政府承担更大的责任、安排更多的财政预算、更有效的政策和政治方面的制度创新，来促进社会建设的良性发展（熊卫东，2014）。政府参与社会风险应对的财政责任来源于社会公民权的行使，其法律属性是法定的保护义务，是社会基本权益这一积极权利实现的保障。然而，如果应对社会风险的财政责任没有限度，就可能引发财政风险，甚至财政危机，同时也构成对国民财产权的过度侵害（叶姗，2012）。对于财政与政府治理的这种关系，王小龙（2004）则从激励的角度出发，指出“政府工作效率在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性，即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利性行为能体现公共利益目标，而财政分权模式是影响政府治理结构的一个非常重要的因素”。张树剑（2013）指出财政透明度是衡量地方政府治理的一个重要指标，透明度越高，说明该政府是受到良好监督且高效的政府，并利用1985—2013年中共省级面板数据验证了财政透明度提高，地方政府财政治理能力和效率也得到了提高。李炜光（2014）运用财政社会学的基本观点和方法论，论证了财政是国家治理的基础和重要支柱，财政是连接政治、经济与社会三大子系统的媒介，正是财政的这种“连接媒介”的作用，我国现代财政制度的构建和作为国家治理的基础才是现实和可能的。

另一方面，区域“善治”的实现意味着公共领域与私人领域的明晰以及社会诚信制度的完善，有助于金融市场的发展与金融风险的化解。金融体系在为公众提供金融服务时，都受到法律、政府监管等政府治理因素的影响，政府治理质量越高，金融体系的透明度、竞争力和公开性越高，金融市场的发展便更有利于资源的配置，并进一步降低金融风险。一些文献研究均表明，政府治理水平对金融市场的发展有着重要的意义，尤其是对于那些存在着金融抑制的发展中国家。胡宗义等（2013）通过实证分析证明，在政府治理能力与农村金融发展的关系上，农村金融综合发展状况与政府治理水平之间有着长期稳定的均衡关系，在长期，政府治理必然是影响农村金融发展的重要力量，政府干预能够促进农村金融快速稳定地发展，政府治理能力的提升能够促进金融广度的深化。雷光勇、王文（2014）运用了中国74家商业银行的相关数据得出结论：政府治理水平上升，能够提高商业银行的经营业绩，同时，政府干预的增强以及公共治理环境的改善，降低了借款人的违约风险，加强了商业银行贷款的自我约束，对商业的资本充足率、贷款质量均起到了正向的积极作用，降低了商业银行的运行风险，进而促进区域金融实现稳定和可持续发展。张红凤、张细松（2016）认为，政府治理过程中的基础性法律制度和自身的日常行为会直接影响金融生态的平衡与否。在市场机制不能正常发挥作用时，政府内在治理起着关键作用，在存在市场干预失衡时，需要政府进行外在治理，治理金融生态失衡时，政府一方面要加强社会法治建设，一方面要规范和强化自身的行为。

因此对于地方政府信用评级的研究需要充分考虑到政府治理能力的现状，因此本文选择行政经费占财政支出比重、行政人员学历水平和地区腐败案件三个指标反映和体现地方政府的自我行政管理能力。具体指标如下所示：

表1 政府治理指标