我国地方政府信用评级指标构建：财政能力指标构建

我国地方政府信用评级指标构建：财政能力指标构建

地方政府的债务状况是评价地方政府信用状况的直接依据，债务风险较低，能够保证及时归还债务那么就会取得良好的信誉，评级相应较高，反之则较低。从债务风险的要素考察，主要有规模风险、期限风险、利率风险以及债务管理风险等因素构成。其风险程度的大小又内生于财政风险，与财政体系的可持续性与稳定性密不可分。从理论上讲，所谓财政可持续性就是指财政收支长期保持稳定的一种状态，在跨期预算约束条件下，政府债务是保持收敛或负债率保持不变的。这种相对稳定状态，意味着政府收支结构和债务规模的可持续性发展，在该状态下政府可从容应对经济面临的内外部冲击，在充分保障政府财政收支平衡和债务的可持续性发展的前提下，充分发展财政对经济稳定和经济增长的宏观调控作用。财政可持续性是一个长期过程，不仅包括对财政状况在某个特定时期做出的时期性判断，同时更重要的是对较长时间内的政府财政收支情况进行综合分析。财政可持续性代表着合理的政府负债率以及财政收支结构的最优对应关系。政府负债率保持在合理范围一方面保证了政府财政的流动性，另一方面也确保了政府的财政安全性。当财政压力较大时，政府可以通过发行债券等方式筹集资金，但是需要保证在合理的债务水平内，政府负债率要与政府还债能力相适应，否则政府就存在违约的风险。同时，适当的财政收支结构更加通过保证政府财政的流动性来保障了财政的安全和可持续性。但是必须意识到，政府负债率与财政收支结构绝不是简单的一一对应关系，而是一种与宏观经济形势和政府财政状况随机的动态组合，当二者形成一种稳定的动态均衡时，财政才能可持续发展。财政可持续性表明政府财政可以在较长时间内有效应对经济的各种内外部冲击，以持续有效地刺激经济增长同时满足人民日益增长的公共服务需要。这就意味着对财政可持续的判别需要综合从财政收支、政府债务以及政府管理能力三个视角进行考察。具体量化指标如下表所示：

表1财政能力指标

（1）财政收支能力

财政收入水平的提高意味着政府可偿债能力的增强，从而提高财政的可持续能力，但是财政收入占GDP的比重并不能一味地提高，根据拉弗曲线定理，财政收入占社会收入水平存在最优比重。王凤英，张莉敏（2013） 选用我国1995—2010年GDP同比增长率和宏观税负的季度数据，根据拉弗曲线原理，数据增加宏观税负的平方用来求极值，以便确定经济增长最优的宏观税负。实证结果显示，我国最优宏观税负约为19.9％。因此，在提高财政的可持续能力时，要注意经济增长的最优宏观税负，而不能过于追求较高的财政收入在GDP中的占比。因此对于地方政府财政收入的评估，本文选择全口径预算收入作为反映指标。

另外，地方财政收入的波动性增强会增加地方政府的预防性储蓄，继而减少财政支出水平，杨海生等（2014） 认为如果公共开支可以促进收入的稳定增长，就没有必要担心因支出增加引起的财政赤字反之如果公共开支没有带来收入的增加，或者虽然能带来收入增长但伴随着剧烈的收入波动那么支出增加就会导致政府债务或债务风险的积累，不但影响政府进一步调控经济的能力，也会进一步加剧由此引发的利率上升、通货膨胀等经济运行的总体风险。尤其是“营改增”在全行业推开之后，地方政府缺乏主体税种，过于依赖土地出让收入所形成的可支配财力，因此对于财政收入的考察我们重点考察地方政府的全口径预算收入的波动性程度，具体波动性本文尝试利用DSGE的方法，仿真消费下行冲击、投资冲击以及货币冲击下，不同区域投资产出弹性差异下地方政府收入的波动性程度，并以此作为信用评估依据。

与财政收入相对应，财政支出的规模与效率对地区未来形成的公共资本和人力资本的质量与水平密切相关，从财政支出功能分类来看，教育科技的支出、有利于人力资本培育的社会保障支出和有利于投资环境改善的支出都显著影响未来地区的经济活力和税源的形成，但公共财政的理念和财政的基本职能使得财政支出中存在一定刚性和约束，这在一定程度上影响和约束财政支出的灵活性，尤其是在地方政府进行无序债务扩张所形成的沉重还本付息责任背景下，加剧了财政风险。分税制改革后，地方财政收入减少，主要通过土地财政和中央财政转移支付来保持财政平衡；然而，随着我国经济增速进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期，地方政府的土地出让收入急剧下滑，“营改增”的推进进一步减少了地方财政收入。支出端，地方财政面临的社会保障、公共服务、基础设施建设和中央财政转移支付的地方发展配套支出等刚性支出的不断加大，还要按时足额拨付公务员和事业单位职工等财政供养人口工资、办公经费和公检法经费等法定支出，财权事权不对称导致地方财政收支矛盾突出，财政缺口不断增加，地方政府性债务负担不断加重，地方债风险不断攀升（龚强等，2011）。因此本文在财政支出部分重点考察刚性支出占收入比重的情况。

（2）地方政府债务脆弱性

政府债务可以视为政府在实现跨期预算平衡过程中对未来收入的贴现。不可否认地方政府通过举借债务所进行的一系列城镇化建设和公共基础设施、生态环境修复改造投资，在促进区域经济发展、人民收入水平提高以及生态环境改善等方面发挥了重要作用。金融研究所所长王国刚对2013年底审计署公布的《全国政府性债务审计结果》进行解读指出，“从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87806.13亿元，占86.77%。”不难看出，地方政府性债务形成了一定的优质资产，而且提高了人民的生活质量和福利水平。但是在旧《中华人民共和国预算法》地方政府年度收支平衡的要求下，地方政府为规避法律约束将大量债务以投融资平台的形式表外举借，从而导致地方债务脱离监管，叠加竞争“锦标赛”激励下所形成的地方官员投资冲动，使得地方政府债务自2008年金融危机以来增速惊人。易宪容指出地方政府融资平台的许多建设项目基本上是以地方的城市基础建设为主，其商业化、市场化程度低，因此，投资收益率低，甚至没有投资收益。更为重要的是，这些城市基础建设项目，往往又是地方官员寻租与设租的主要途径和方式，很多项目实际上就是“面子工程”或“首长工程”，也就是以公益性项目的名义，把项目预算无限增大，以便加大项目总量，提高寻租设租的机会，人为制造基础建设的产能过剩。

虽然2015年新《中华人民共和国预算法》实施以来，国务院、财政部通过“开前门、堵后门”的方式规范地方政府债务举借化解债务风险，但是从目前情况来看其债务扩张冲动仍未得到有效遏制。从当前财政部公布的数据来看，截至2016年底，地方政府债务余额约为15.3万亿，加上中央政府债务12万亿，共计约27.3万亿，并未超过《马斯特里赫特条约》60%的警戒线（《马斯特里赫特条约》提出的警戒线标准在实践过程中受到诸多质疑），但我们并不认为地方政府债务风险是令人放心的，这主要在于地方政府债务中并未完全公布和披露的隐性债务问题以及由于体外融资形成的债务融资结构和管理问题。因此本文从债务规模、债务期限结构、债务集中度以及或有债务四个方面对风险进行考察。

（3）财政管理约束

政府的财政纪律是实现政府财政可持续的重要制度保障。地方政府普遍存在的预算软约束问题，助推政府的投资冲动，导致财政资金使用缺乏长期规划与安排，大量资金被投向低水平重复性投资项目，恶化财政可持续能力。2013年底审计署发布的《全国政府性债务审计结果》（简称《结果》）显示，截至2013年6月底，地方政府债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占84.81%；剩余12155.57亿元被纳入“其他项目”，占地方债务资金总额12.01%。审计署并未通报“其他项目”的具体内容，但指出，一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场，甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金，投向了高能耗、高污染、产能过剩项目，以及低水平重复建设项目。因此本文选择财政透明度指标以及预算软约束作为考察财政预算管理的代理指标。