地方政府信用评级的界定

地方政府信用评级的界定

信用评级，是信用管理领域的概念，它是特指专业的评级机构依靠科学的评估方法，以维护市场信用关系的视角，对市场信用主体以及信用交易工具发行者的经济承诺遵从能力以及可行程度，通过可比较的反映信用等级的符号进行的综合评价，其根本目的在于揭示评级客体的违约风险。而地方政府信用评级则指由专业的评级机构根据规范的指标体系和科学的评估方法，以客观公正的立场，对地方政府履行经济责任的能力及其可信程度进行评价，并以一定的符号表示其信用等级的一种有组织的活动，是促进地方政府债务信用化管理的有效手段。信用评级结果显示地方政府的举借债券情况的信用风险程度。

对信用评级分析一般从债务偿还能力与偿债意愿两个方面展开，债务偿还能力是指企业或其他主体经营中产生现金流的能力、资产变现产生现金流的能力与需要偿还债务的压力、正常经营所需要的支出的压力的对比。债务偿还意愿主要是债务人偿还债务的主观想法，是否愿意及时偿还债务，过去的偿债记录是不是有赖账的历史。能力是客观的，意愿是主观的。

信用评级按照是否自愿接受评级可以划分为主动评级与被动评级两种。主动评级是被评主体委托信用评级机构进行信用评级。此时由于信用评级机构可以获得被评对象的密切配合，故而可以获得比较全面、完整、真实的信息，进而可以做出更为准确的评价。被动评级是指被评对象是被动的，没有委托信用评级机构对自己进行有关信用评级，而信用评级机构根据自己收集的公开资料对被评对象进行的评价。被动评级往往是信用评级机构应投资者的要求进行的，或者信用评级机构认为应该向投资者揭示有关风险而进行的，但也有的信用评级机构是为了迫使有关主体委托其评级而开展的。对地方政府开展信用评级，是对地方政府的偿债能力进行客观公正的评价，有助于对地方债务的风险进行有效识别与揭示，有助于加强地方政府债务融资的透明度与规范性，有助于建立地方政府债务融资的市场化约束和风险分担机制。

地方政府信用评级活动对经济社会活动的重要意义在于：（1）通过信用评级活动满足地方政府发行地方政府债券融资需要的同时，更重要在于引入市场化的外部监督机制。如上文所述，在经济“新常态”下，地方政府存在巨大的资金缺口，十八届三中全会之后，地方政府融资模式发生重大调整与改革，其改革理念可以总结为“开前门、堵后门、修围墙”，即逐步剥离地方融资平台代地方政府举债的方式，地方政府融资主要通过发行公开地方政府债券和PPP完成，同时逐步将地方政府债务纳入预算管理，严控地方政府债务风险。但是在实践过程中，可以看到路径依赖的巨大惯性。从2014年国发〔2014〕43号文起，就已明确提出禁止融资平台代地方政府为新建项目融资，但是在实际操作过程中，融资平台的转型缓慢；借鉴西方市场化做法的政府与社会资本合作（PPP），在中国异化为新型的地方政府负债“盛宴”，这使得地方政府的总体债务规模一直处于模糊和难以控制的局面。为此，财政部继2015年初债务清理甄别一年多之后，再次启动紧急摸底地方债务，其中重点统计PPP项目和融资平台公司债务数据；国务院印发《地方政府性债务应急处置预案》，明确地方政府债务负担主体与处置惩罚办法；财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》，加强对地方政府债务的行政监督。但是本文认为行政化的内部监督并不能一劳永逸地解决上述问题，欲建立地方政府债务管理的长效机制重点在于建立市场化的外部约束机制，通过市场利率杠杆调节融资需求，通过地方政府信用评级制度促进地方政府的信息披露。（2）地方政府信用评级的发展对债券市场将产生重要影响。从市场化程度较高的西方国家债券市场来看，信用评级的结果是债券风险的揭示。在国际债券市场，穆迪、标准普尔、惠誉三大评级机构的评级结果，具有广泛、深远的公信力和影响，其关于债券信用评级结果的调整，往往会对债券市场产生影响。对比我国的债券市场，信用评级的作用仍不显著。如寇宗来（2015）认为既有的文献用OLS分析表明良好的信用评级显著降低了债务融资成本的结论，由于缺乏对内生性问题的考量，缺乏可信性。作者以各地区评级机构的竞争程度作为工具变量重新进行回归，发现信用评级对发债成本的经济效应统计上不再显著。马榕、石晓军（2016）同样得出相似的结论，认为中国债券信用评级的甄别能力较弱，不能排除盈余管理等污染信息的干扰。因此建立合理的、市场化的地方政府债券评级体系，将有助于发挥评级结果的信号机制，提高信用评级的有效性。