财政政策工具规模、配置逻辑与未来展望：基于“更加积极”的政策新内涵

财政政策工具规模、配置逻辑与未来展望：基于“更加积极”的政策新内涵

财政政策作为现代国家治理体系的关键组成部分，是政府进行宏观调控、熨平经济周期波动、推动经济社会高质量发展不可替代的核心工具。近年来，面对百年变局加速演进与国内发展转型叠加的复杂严峻形势，我国财政政策的定位与实践经历了从“积极”向“更加积极”的深刻演进与内涵拓展。这一演进绝非简单的工具规模扩张，其背后深刻反映了我国宏观经济治理范式在调控力度、施策节奏、系统协同与战略前瞻性等维度的系统性升级。有鉴于此，本文旨在构建一个整合“规模测算—结构配置—效能评估”的系统性分析框架，对当前以“广义财政赤字”为关键表征的财政政策工具组合进行深入解构，厘清其规模边界、内在逻辑与协同机制。在此基础上，本文将结合宏观经济发展趋势与政策目标，对未来财政政策的取向、可能的优化路径及潜在挑战进行前瞻性展望，以期为深化理解中国特色宏观财政治理逻辑、提升政策评估的科学性提供理论参考与实践镜鉴。

一、财政政策正从规模扩张到内涵深化

为超越传统赤字率的单一视角，全面评估财政政策的真实力度、传导路径与宏观效应，本文构建以 “广义财政赤字” 为核心的系统分析框架。该指标旨在核算政府直接主导的、用于逆周期调节与战略性投资的财政资源总规模。其具体核算口径包含三个层级：第一层级是狭义财政赤字，即一般公共预算的收支缺口，反映税收与一般性支出的平衡状况；第二层级是政府性基金预算收支缺口，其核心构成是地方政府专项债券，体现政府以项目收益为依托的扩张性投资；第三层级是特别国债，作为服务于特定国家战略的非常规融资工具。此口径审慎排除了城投企业带息债务等预算外及隐性融资，其优势在于既能全面捕捉政策“明盘”力度，又能与官方预算报告及政策宣示的口径保持严谨一致，从而确保分析建立在可观测、可比的权威数据基础之上。

基于这一核算框架观察，我国财政政策的扩张态势显著。2024年，广义财政赤字规模已达到约9万亿元的历史性高位，其具体构成为：一般公共预算赤字4.06万亿元、新增地方政府专项债券3.9万亿元、以及发行超长期特别国债1万亿元。据此测算的广义赤字率（广义财政赤字/GDP）约为6.8%，这一水平已超越常规经济周期的调节幅度，创下除2020年等特殊年份外的历史新高，标志着财政政策已进入强度空前的实施阶段。

步入2025年，财政政策力度在已有高位基础上进一步强化，其政策目标已显著超越对经济短期波动的简单对冲，系统性地转向 “更加积极有为” 的新范式。这一范式的深刻内涵，体现在力度、节奏与目标三个维度的协同升级之上：

其一，力度的超常规性与突破性。 政策决策层展现出突破传统数量约束的果断决心。2025年拟安排的一般公共预算赤字率上调至4%左右，对应赤字规模约5.66万亿元。这不仅是绝对值的历史新高，更具标志性意义的是，它突破了长期以来被视为隐性约束的“3%赤字率”心理阈值，反映了基于国内经济发展阶段与现实需求的务实政策考量，彰显了宏观调控的自主性与灵活性。

其二，节奏的靠前发力与主动作为。 为应对内需不足、预期偏弱的挑战，政策执行层面强调“能早则早、能快则快”。无论是地方政府专项债券的额度下达、发行节奏，还是特别国债的资金拨付与项目落地，均体现出显著的前置与提速特征。这种主动的“时间管理”旨在尽早形成实物工作量，更快地发挥政策乘数效应，稳定并引导市场微观主体的预期与行为。

其三，目标的系统集成与战略统筹。 财政资源的配置逻辑从单一的逆周期调节，升级为逆周期调节、跨周期设计和国家中长期战略的深度集成。预算内赤字着力保障基本民生与运转，专项债聚焦于补短板、强弱项的基础设施，而超长期特别国债则精准投向国家重大战略、重点领域安全能力建设（以下简称“两重”）以及推动设备更新与消费品以旧换新（以下简称“两新”）。这种多工具、差异化的组合，意味着财政政策同时肩负着稳定当期经济增长、防范化解重大风险、以及培育塑造未来竞争力的多重使命，其内涵的广度与深度均实现了历史性拓展。

二、财政政策工具规模、结构配置与战略协同

在“更加积极”这一总体框架下，我国财政政策已构建起一套目标精准、功能互补、协同发力的多元化工具箱。这套工具组合超越了单一的总量扩张逻辑，转而通过预算内赤字、地方政府专项债券与特别国债三大核心工具的差异化定位与结构性配置，共同服务于稳增长、防风险、促转型与谋长远的多重战略目标。各项工具的功能边界日益清晰，协同关系趋于深化，形成了“总量支撑、结构优化、战略保障”的立体化政策格局。

1. 预算内赤字：总量调控基石与强预期引导信号
将一般公共预算赤字率设定于4%左右的水平，其首要的宏观意义在于释放出清晰、有力且具有连续性的扩张性政策信号。这一举措打破了长期以来在一定程度上受到国际实践影响的“3%赤字率”心理阈值，是基于我国经济发展阶段、宏观调控需要与财政可持续性作出的自主决策，彰显了立足国情的治理智慧。其功能主要体现在两个层面：一是作为总量支撑的核心来源，2025年高达约5.66万亿元的赤字资金，为全国一般公共预算支出实现29.7万亿元、增长4.4%提供了关键财力保障。这些支出在优先保障科技、教育、社会保障等民生与战略领域的同时，通过规模预计达10.34万亿元的中央对地方转移支付，有效缓解了基层财政收支压力，切实兜牢了“三保”（保基本民生、保工资、保运转）底线，为各项宏观政策在地方的顺畅落实营造了稳定的微观环境。二是发挥强效的预期引导作用。赤字率的显著提升，向市场微观主体传递了政府坚定托底经济、扩大总需求的明确意图，有助于扭转悲观预期，提振企业投资与居民消费信心，其信号价值与心理影响有时甚至超过支出规模本身。

2. 地方政府专项债券：兼具逆周期调节与结构性风险化解功能的平衡工具
2025年安排新增专项债务限额4.4万亿元，标志着此项工具在规模持续扩容的同时，其功能属性发生了深刻演进，正从传统基础设施投资的单一主力，转型为平衡稳增长与防风险、推动发展模式转变的关键载体。其功能演进主要体现在三个维度：一是持续发挥投资托底作用，继续重点支持交通、水利、能源等经济社会效益显著的重大基础设施项目，以对冲总需求不足。二是深度嵌入地方债务风险化解进程，通过安排部分资金用于补充政府性基金财力，并探索提供债务置换额度，直接助力地方政府缓解短期流动性压力，优化债务结构，为高质量发展腾挪空间。三是创新拓展至经济结构调整领域，政策上已允许专项债券资金用于收购存量商品房转化为保障性住房、回收闲置土地，以及部分试点地区注资政府投资基金。这些创新尝试旨在定向解决房地产等领域的结构性难题，并通过杠杆效应引导社会资本，体现了财政工具主动服务发展新模式的探索。

3. 特别国债体系：服务国家战略的跨周期与应急性财务安排
特别国债已形成一套功能互补、目标清晰的“双轨”体系，充分体现了财政资源在谋划长远战略与应对重大挑战之间的跨周期统筹能力。该体系主要由两类构成：一类是超长期特别国债，其期限长、规模大，核心功能是服务于“两重”和“两新”领域，旨在既拉动当期有效投资，又为中长期科技自强、产业升级与安全发展筑牢根基，属于主动布局未来的战略性投资。另一类是其他具有特定用途的特别国债，其功能更具灵活性与应急性，可用于补充金融机构资本金、应对可能出现的系统性风险隐患等特殊需要。这种“常规战略投资+非常规应急储备”的双轨设计，使得财政政策在保持对长期目标坚定支持的同时，也储备了应对突发内外冲击的财务空间与政策工具，大大增强了宏观治理的韧性与主动性。

综上所述，三大工具并非简单加总，而是在“更加积极”的顶层设计下，形成了有机协同：预算赤字提供普惠性的总量支持与信心基石，专项债券进行精细化的结构调节与风险缓释，特别国债则聚焦于跨越经济周期的战略投资与安全储备。这种有层次、有侧重的组合，共同构成了当前我国财政政策“加力提效”的完整战略图景。

表1  2025年特别国债体系构成与功能分析

三、财政政策效能深化

大规模财政资源的投入，其宏观效果并不仅取决于支出规模，更关键地取决于资源配置的效率、乘数效应的大小以及政策执行的质量。当前，我国“更加积极”的财政政策内涵，正从侧重前端“加力”向注重后端“提效”纵深拓展，效能提升成为政策成功的关键。这一转变主要通过支出结构的战略性重构、财政管理体系的现代化改革，以及与货币政策的深度协同三个相互关联的层面系统推进。

1.支出结构的系统性重构：从投资驱动到需求与供给双侧发力

财政效能提升的首要路径在于支出结构的战略性优化。当前政策重心已从以往过度依赖基建投资拉动，转向“投资与消费并重”、“供给侧改革与需求侧管理协同”的新平衡。这一重构体现在两个维度：在需求侧，政策显著加大对民生福祉的直接支持，全国财政民生支出占比稳定在70%以上。通过提高基本养老金标准、扩大失业保险和就业补助覆盖范围、以及将支持消费品以旧换新的财政补贴规模大幅提升等措施，财政政策正实施有效的“投资于人”战略。其核心逻辑是通过提升居民可支配收入和社会保障水平，从根本上改善社会预期，释放消费潜能，为扩大内需这一战略基点提供持久动力。在供给侧，支出则精准聚焦于培育新质生产力。中央本级科技支出保持高速增长，教育、基础研究、产业基础再造、绿色低碳转型等领域的投入持续倾斜。这种投入并非简单的规模扩张，而是旨在通过财政资金引导，破解关键核心技术瓶颈，优化要素配置，为长期高质量发展筑牢创新与产业根基。

2.财政管理体系的现代化革新：追求全生命周期绩效

为确保巨额财政资金能够精准、安全、高效地转化为政策实效，全面的财政科学管理改革已上升至提升国家治理效能的核心议程。这一系统性工程超越了传统的预算编制与执行，致力于构建覆盖“预算编制-执行监督-绩效评价-结果应用”的资金全生命周期管理体系。具体举措包括：全面推行零基预算改革，打破支出固化格局，要求所有预算支出均以绩效为目标重新论证；强化项目支出标准体系建设与全过程绩效管理，将绩效结果与预算安排实质性挂钩；并进一步严肃财经纪律，强化审计监督与问责。其根本目标是解决财政资金使用中可能存在的碎片化、低效化问题，通过制度化的刚性约束与激励，确保每一笔财政资源都“用在刀刃上”，最大化政策红利。

3.宏观政策框架的深度协同：财政与货币的“双支柱”配合

在现代宏观经济治理框架下，财政政策的效能并非独立实现，其在很大程度上取决于与货币政策的协调配合。“更加积极的财政政策”需要“灵活适度的货币政策”创造适宜的流动性环境与融资条件予以协同。货币政策通过综合运用降准、降息、结构性工具等多种方式，保持银行体系流动性合理充裕，其关键作用在于：一方面，降低政府债务融资成本，为国债、地方债的大规模发行营造平稳的市场环境，减少对私人部门的挤出效应；另一方面，疏通宽货币向宽信用的传导渠道，引导社会融资成本稳中有降，从而放大财政支出的乘数效应。两者通过“国债发行与公开市场操作配合”、“政策性金融工具对接重点项目”等机制，共同支持扩内需、促创新、稳就业等关键领域，形成调控合力，以实现“1+1>2”的聚合效应，共同稳定宏观经济大盘。

四、未来展望与政策建议

基于前述对政策工具规模、配置逻辑与效能维度的系统分析，可以预见，未来我国财政政策的演进将在巩固当前“更加积极”总体取向的基础上，致力于实现从“规模驱动”向“效能驱动”的根本性转变。这一转变将沿着三个相互支撑的关键路径深化：即在短期内维持必要的扩张力度以稳定宏观经济大盘，在中长期通过深刻的制度性改革重塑财政可持续性的基础，并最终依托科学的评估体系实现政策的动态优化与迭代升级。

第一，维持必要的扩张力度，并构建透明、前瞻的预期管理框架。考虑到当前及未来一段时期总需求不足仍是突出矛盾，私人部门信心有待进一步修复，维持一定规模的财政赤字和公共支出总量，对于防止经济失速、巩固回升向好基础具有不可或缺的“压舱石”作用。市场普遍预期，2026年及之后数年的赤字率有望保持在4%左右甚至更高的平台。然而，比规模本身更为重要的是对市场预期的有效引导。为此，政策制定者需致力于构建一个透明、稳定、具有前瞻性的财政沟通机制。这包括就中长期财政战略、债务管理目标以及重大支出政策的方向进行清晰、连贯的沟通。通过增强财政政策的前瞻指引功能，可以减少市场不确定性，稳定市场主体关于税率、公共投资及经济环境的长期预期，从而降低宏观经济的运行摩擦，使财政扩张的效果能够更充分、更顺畅地传导至实体经济。

第二，纵深推进财政体制改革，以制度创新换取长期可持续的财政空间。 必须认识到，任何短期的财政扩张空间，其根基在于长期的财政健康与制度韧性。财政政策的可持续性，最终不取决于债务数字的短期波动，而是取决于通过深化改革重塑“内生财源”和“高效治理”的能力。未来的改革应聚焦于三个核心层面：其一，深化省以下财政体制改革，目标是清晰界定各级政府间事权与支出责任，并通过完善转移支付体系，实质性增强基层政府履行基本公共服务职能的财力保障，这是巩固宏观调控微观基础的关键。其二，健全地方税体系，在中央统一立法和税权下，培育如消费税（零售环节）、财产税等稳定、成长性好的地方主体税源，减少地方政府对非税收入和土地财政的过度依赖，形成健康、可持续的收入体系。其三，全面落实税收法定原则并优化税制结构，积极研究适应数字经济、绿色低碳等新业态发展的税收政策，使税制设计既能有效筹集收入，又能主动服务国家战略导向，从制度源头保障财政的长期健康运行。

第三，构建全生命周期的政策评估与动态优化机制，实现循证决策与精准调控。为提升“积极财政政策”的“提质增效”水平，必须建立一套覆盖政策设计、执行、事后评估与反馈调整的全链条科学管理机制。应对重大财税政策与支出项目（如万亿级特别国债、大规模专项债）实施贯穿其“全生命周期”的绩效评价。具体而言，对于地方政府专项债券，评估重点应超越项目本身的工程进度，延伸至其对区域债务风险化解的真实贡献、对产业升级和社会资本撬动的实际效果，并严格防范可能产生的道德风险与新的隐性债务。对于超长期特别国债，则应建立跨经济周期的长效跟踪评价体系，定量与定性结合评估其在支持“两重”和“两新”方面的长期经济社会回报率、技术外溢效应及国家安全效益。通过将翔实的评估结果与后续预算安排、政策设计紧密挂钩，可以形成一个高效的“政策设计-执行-评估-优化”闭环。这一机制不仅能确保财政资源分配的持续优化，更能使“更加积极”的财政政策具备自我学习和动态调整的“智能”，从而始终沿着服务中国式现代化宏伟目标的轨道，持续发力、精准用力。