城投公司转型国有资本投资企业的理论逻辑和实现路径——以合肥建投为例
城投公司转型国有资本投资企业的理论逻辑和实现路径——以合肥建投为例
城投公司向国有资本投资企业转型是我国地方政府投融资平台市场化改革的重要方向之一。该转型主要通过两种路径实现：一是通过直接或间接控股方式组建控股型集团；二是通过设立产业引导基金，引导社会资本共同布局重点产业与战略性新兴产业。与直接参股相比，产业引导基金能够整合财政资金、平台自有资金，并撬动多元社会资本，从而充分发挥财政资金的引导效应与乘数效应，因而近年来受到各级地方政府的高度重视与积极推进。以广州开发区控股集团有限公司（简称“广开控股”）为例，该公司以科技金融为核心主业，涵盖金融、科技与园区运营三大板块，致力于打造国内领先的科技金融服务平台。截至2024年3月，广开控股已控股14家企业，参股超过110家企业，成为粤开证券股份有限公司、上海泰胜风能装备股份有限公司、广州恒运企业集团股份有限公司及北京利德曼生化技术有限公司等多家上市公司或行业重点企业的控股股东。
然而，该转型模式对城投公司提出了更高要求：不仅需要具备充足的资金实力，更需建立市场化的运营机制、专业的投资决策能力以及完善的风险控制体系，从而在提高投资成功率的同时有效控制风险敞口。下文将结合理论逻辑与实践案例，系统阐述城投公司向国有资本投资企业转型的核心职能与布局路径。
一、确立以国有资产保值增值与优化配置为核心职能
在城投公司向国有资本投资企业转型的进程中，其核心职能必须实现从传统的投融资与建设管理，向国有资本优化配置与价值管理的根本转变。这一转型不仅是组织结构与业务模式的重构，更是功能定位与运营目标的系统性重塑。具体而言，转型后的城投公司应将实现国有资产的保值增值与优化配置作为贯穿企业战略与日常运营的核心使命，以此引领企业全面迈向市场化、专业化与可持续化发展。
这一职能定位的确立，既源于国家对国有资本投资运营体制改革的顶层设计，也顺应了地方经济高质量发展的现实需求。在国务院国资委深入推进中央企业国有资本投资公司试点并形成显著示范效应的背景下，地方城投平台可主动借鉴相关经验，把握区域国资国企深化改革所带来的制度机遇。通过系统性的转型升级，城投公司可逐步摆脱以往依赖政府信用、侧重项目建设的单一功能模式，转而构建集“投资—建设—运营—产业培育—资本运作”于一体的综合能力体系，向真正意义上的地方国有资本投资公司演进。
该职能转型具有双重重要意义：其一，通过强化资本回报导向与资源配置效率，能够显著提升国有资本的整体运营效能与抗风险能力，切实保障国有资产权益；其二，通过将资本战略与区域发展战略深度融合，转型后的城投公司能更有效地服务于地方产业升级、科技创新与城市运营，从而在市场化运作中实现政府战略意图，成为助推地方经济高质量发展的重要支撑力量。因此，确立并践行国有资产保值增值与优化配置的核心职能，是城投公司成功转型的理论基石与实践起点。
向地方国有资本投资公司转型，意味着城投公司需从根本上重新定位自身职能，将实现国有资产的保值增值与优化配置作为贯穿始终的核心使命。从地方城投平台对于地方经济的支持作用与功能看，在国资委深入推进央企“国有资本投资公司”试点的示范效应带动下[]，地方城投平台可以借助转型升级机遇，逐步从单一的建设主体向集“投资—建设—运营—产业培育—资本运作”于一体的综合性地方国有资本投资公司转变。该转变不仅有助于提升国有资本运营效率，也能更好地服务于地方经济高质量发展战略。
二、优化资本布局以服务区域经济发展
与聚焦于全国性产业布局与产业链主导能力提升的中央级国有资本投资公司相比，地方城投平台在转型过程中，其资本布局逻辑应更具区域导向性与功能嵌入性。核心使命在于通过对国有资本的有序引导与高效配置，发挥其在区域经济结构优化、产业能级提升与城市功能完善中的战略支撑作用。这要求转型后的城投公司超越单纯的项目投资建设角色，转变为区域生产要素的组织者、产业生态的构建者和长期价值的共创者。
具体实践中，优化资本布局主要通过两个相互关联的路径实现：一是发挥平台载体的牵引功能，通过系统性开展招商引资、高标准建设与专业化运营产业园区，引导符合区域发展战略的龙头企业与高成长性科创企业集聚发展，从而有效导入新兴产业集群，补强与延展本地产业图谱。这一过程不仅是简单的空间供给或政策对接，更是以资本为纽带、以服务为支撑的深度产业培育，体现了地方版国有资本投资公司在功能模式上的重要创新。二是实施基于区域发展需求的主动资本配置。转型后的城投公司应综合运用资源整合、结构化融资、多层次资本运作与市场化产权管理等手段，将资本战略性、前瞻性地布局于城市基础设施与公共服务、城市运营与民生保障、以及战略性新兴产业与未来产业等关键领域。此类布局不仅着眼于短期回报，更注重通过基础支撑与创新孵化功能，夯实区域长期高质量发展的根基。
通过上述布局优化，城投公司能够动态调整和持续改善国有资本的产业领域结构与资产质量形态。其结果不仅直接推动了国有资产的保值增值，更通过增强对区域关键领域与薄弱环节的资本供给，显著提升了城投公司在地方经济治理体系中的功能性地位与系统重要性，从而实现了从“城市建设融资平台”到“区域经济发展重要运营主体”的深刻转型，有力地促进了国家战略与区域发展的协同共进。
三、案例介绍：合肥建投
1.企业概况
合肥市建设投资控股（集团）成立于2006年6月，注册资本97.05亿元，产总额4051.49亿元，净资产1555.95亿元，资产规模在全国城投行第四，企业信用等级AAA。其经营业务主要涵盖基础设施、产业投资、交通运输、能源、水务环保、商业百货、房地产、旅游等各个方面，实现了多元化的业务发展。
合肥市建设投资控股集团在合肥市城市建设中扮演者重要的决策，是城市建设和发展重大项目主要的融资主体。在成立初期，合肥城建主要业务是市政道桥公路建设、轨道交通建设、铁路枢纽建设、园林绿化，公共停车场收费、公租房和棚户区改造、等公益性项目及准公益性项目建设。与此同时，合肥城建充分发挥自身优势，创新多元化投融资体制，通过战略规划产业布局、投融并举、资本运作等，推动新型显示、集成电路、新能源汽车等产业的发展，推动了京东方6代线、8.5代线、安世半导体、康宁玻璃基板、彩虹股份、半导体显示芯片封测、蔚来汽车、欧菲光、启迪新基建及新总部等一批重大项目在合肥落户投产，并实现了这些项目的上下游产业链快速聚集，形成了产业集群，打造出了一条国内配套最完善、产线最齐全的千亿级新型显示产业链。
2.转型背景
从投融资体制改革层面看，2014年地方政府投融资体制改革加大了基础设施建设的融资难度，也给平台转型发展提供了机遇和挑战。新《预算法》、国发43号文等系列文件的出台，剥离了平台的政府融资功能，“平台借，政府还”的模式已不可持续。从国资国企改革层面看，2015年9月，酝酿已久的被称为“国企改革顶层研究”的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》尘埃落定，也是为平台转型提供了契机。“实现以管企业为主向以管资本为主转变”、“改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式”、“通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值”等内容直接写入《意见》，为平台转型指明了方向。从合肥建投自身层面看，随着合肥市财政保障能力的持续增强，财政资金已基本能够保障基础设施和公益性项目建设，为基础设施和公益性项目融资已不再是合肥建投的主要职能。作为市级平台，除下属子公司还在承担部分政策性融资任务（如巢湖生态示范区、棚户区改造、城镇化等项目），合肥建投集团本部2015年未新增一笔贷款，融资已不属于日常工作，主动改革转型已迫在眉睫。
3.转型思路和主要路径
合肥建投根据自由优势，总结出一条符合自身特点的企业改革之路，以市场化方式参与城市基础设施建设，在转型过程中采取专业化的国资运营管理方式，充分利用合肥建投在转型过程中积极利用国有资本的优势，适度进行整合，强化功能定位，在此基础上不断进行改革和探索，逐渐成为合肥市国有资本运营管理的主体，通过转型发展有效的提升了国有资产的利用效率。
4.改革转型的探索与实践
（1）通过市场化转型拓宽融资渠道
公益性项目由地方政府发行地方债；准公益性项目引入社会资本投资，即PPP模式；经营性项目按市场化方式运营。平台公司转型为市场化企业后，参与城市基础设施建设的重要渠道就是采用PPP模式。PPP模式也是近年来国家力推的方式。2015年，为适应新政策要求，合肥建投积极探索新的城市基础设施融资模式，打通新的融资渠道，积极开展PPP试点，并取得良好进展。
集团与国家开发银行建立了长期密切的合作关系，以政府购买服务方式，向国开行申请长期项目贷款，成功打通了城市轨道交通和市政道路融资的新渠道。集团以政府购买服务方式，与其它金融企业共同组建市场化项目公司作为投融资承接主体，解决了合肥市棚户区改造项目贷款问题，保证了棚改项目的顺利推进。为加快推广PPP模式，合肥建投开展了合肥轨道交通2号线PPP模式试点，协调完成1、2号线项目贷款发放和项目资本金拨付，保障了项目建设资金。
（2）探索国有资产的专业化经营管理
按照集团公司转型发展思路，根据目前的资产现状，合肥建投未来将以城市基础设施建设、交通运输、能源、水务环保、现代农业、房地产等业务模块为核心实现多元化业务的发展。
根据目前企业资产布局和结构，为提高决策、运营、管理效率，进一步改革和优化目前的管理模式，2015年，合肥建投试水事业部制运行模式，对未来转型主业将涉及九大业务板块的具体架构及业务发展方向进行明确。通过对产业板块的分类归口，在此基础上对承建集团的业务部进行合理的划分，成为不同的事业部。同时将目前的城市基础设施及公益性项目建设业务及以城市基础设施项目建设为主业的参控股企业归入基础事业部，进行专业化管理及资本运作。以基础设施事业部为试点，寻找适宜的组织架构、权责划分方式及运行方式，为后续事业部的建立积累经验。在基础设施事业部成功运作的基础上，下一个五年可新增设房地产、产业投资等事业部。同时结合事业部的运行，加强集团战略及各事业部战略性的统筹管理，以及风险防范及监督体系建设，为顶层规划及分权制衡提供保障。
（3）实施国有资本投资运营公司转型
根据合肥市委、市政府出台的《关于全面深化国资国企改革的若干意见》，在国企改革中，按照相关的规定对国有资产进行优化布局，不断完善管理体制，持续推进混合所有制经济的发展，按照现代企业制度完善企业治理结构。根据这一改革思路，国有资产将向战略性新兴产业、基础设施投资及具备竞争优势的行业等领域集聚。对此，近年来合肥建投结合城市发展的需求，积极承担基础设施建设的重要任务，同时合肥建投结合市委市政府发展的规划，积极参与合肥市重大战略性新兴产业发展的投融资，并探索出一种成熟的产业投资模式。基础设施投融资做大了合肥建投的规模，提高了合肥建投的融资能力，基础设施巨额的财政拨款也为合肥建投提供了间隙资金的周转。利用这些得天独厚的优势，合肥建投积极参与战略性新兴产业投资，在新型显示及集成电路产业方面的投资全面提速，2015年京东方10.5代线平板显示、康宁10.5代线玻璃基板、力晶12时晶圆、彩虹8.5代线玻璃基板、京东方整机及数字医院等6个项目成功落地，总投资675亿元，充分了解发挥合肥建投作为国有资本投资运营公司的战略引领作用。其中京东方项目，合肥建投通过不断的投资成功在合肥市打造了千亿级产业链。合肥建投在产业投资中，同时及时调整投资方向，完成了300亿元的原始积累，并探索出一种成熟的产业投资模式，即：投资一上市一退出，为今后的产业投资创出了一条成功经验。
与此同时，合肥建投经与部分投资人及金融机构沟通，通过组建产业投资基金方式参与项目投资，实现各类型资源的有效整合，推动和促进合肥市高新技术产业的发展，满足重大产业项目资金的需求，为城市发展及战略新兴产业的发展创造了良好的环境。
合肥建投主要是结合自身现状及优势，提出企业改革转型的总体思路，在参与基础设施建设为的过程中以市场化为方式，采用现代企业管理方式，提升专业化管理能力，充分发挥国有资本的作用，在适当进行整合的基础上，以城市建设基础设施投资、战略性新兴产业的引导为主，通过市场化的方式发挥国有资产的规模效应，不断提升国有资产的运营效率。
四、城投公司转型的总体思路与方向
综合前文分析，城投公司向国有资本投资企业转型，并非简单业务叠加或名称更替，而是一场涉及功能定位、运营机制与管理模式的系统性、战略性变革。其总体思路应立足于服务区域发展战略的根本宗旨，紧密结合自身资源禀赋与既有优势，以市场化、专业化和可持续化为导向，构建适应新时代国有资本投资运营要求的新型体制机制。
具体实施路径上，首要任务是推动运营模式的市场化革新。城投公司需彻底摆脱对传统路径的依赖，在继续承担重大基础设施与公共服务项目投资建设职能的同时，全面引入市场化运作机制。这要求企业采用现代化的公司治理结构与项目管理体系，显著提升在资本运作、产业投资、风险防控等方面的专业化管理能力，从而确保国有资本在市场化竞争中实现高效配置与价值增值。
其次，转型的核心在于重新定义并充分发挥国有资本的独特功能。城投公司应在区域范围内，对业务相近、资源相关的资产进行战略性整合与重组，形成发展合力。其资本布局应聚焦两大主线：一是支撑城市可持续发展的关键领域，包括基础设施更新、公共服务提升与城市安全运营；二是引领未来经济增长的战略性新兴产业与先导产业。通过设立引导基金、股权投资、资源嫁接等市场化方式，有效撬动社会资本，放大国有资本的杠杆效应与规模效应，从而在服务区域产业升级与科技创新中发挥不可替代的战略支撑作用。
综上所述，通过明确市场化转型方向、构建专业化管理体系与优化战略性资本布局，城投公司能够逐步提升国有资产的整体运营效率与回报水平，最终实现从“融资平台”向“国有资本投资运营平台”的成功跃升。这一转型不仅关乎企业自身存续发展，更是深化国资国企改革、增强地方经济内生动力与韧性的关键一环，为同类型城市投融资平台的改革发展提供了重要的理论参照与实践范例。