我国地方政府信用评级研究的背景分析
我国地方政府信用评级研究的背景分析
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对中国经济体制改革进行了总体部署，强调改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。就金融市场化改革而言，其深化改革所需要实现的利率市场化、汇率市场化和人民币资本项目可兑换需要一个强有力的、有相当规模的和稳定的债券市场给予支持。从国内的债券市场发展来看，随着金融脱媒和利率市场化的加剧，债券融资快速发展，债券市场容量不断扩大，债券品种不断丰富，债券市场功能也日趋完善。截至2016年11月，我国债券市场的托管余额达到61.6万亿元，占GDP的比例达到85%，全年发行债券9726期，规模达106846.53亿元，成为仅次于美国与日本的全球第三大债券市场；债券发行种类涵盖政府债券（包括国债和地方政府债券）、中央银行票据、政府支持机构债券、金融债券（包括政策性金融债券、商业银行债券、非银行金融债券）、企业信用债券（包括企业债券、公司债券、可转换债券以及中小企业私募债券）、资产支持债券、同业存单、熊猫债券等20余种。这对揭示信用风险、提高发行效率的有效工具信用评级提出了更高的要求。另外，伴随着人口结构趋于老龄化，居民对财富管理需求的增加，以银行、保险、基金为代表的泛资管机构迅速崛起，投资者对于信用评级的关注度和需求也不断上升。从我国债券市场的违约情况来看，自2014 年“11 超日债”的违约事件起，中国债券市场的刚性兑付被正式打破，并伴随着中国经济的下行与探底呈现加速恶化趋势，2015 年共爆发 21 起信用债违约事件，2016 年全年共有79只债券发生违约，涉及35家发行企业，违约规模398.94亿元，超过 2015 年的违约规模两倍多。从发展趋势来看，违约风险逐渐从民营企业向国有企业、从公司债向企业债蔓延。这都使得作为衡量信用风险有效工具的信用评级的重要性日益凸显。
从地方政府融资视角来看，首先，当前我国经济进入“新常态”，面临前期政策消化期、经济结构转型期、经济增速换挡期“三期叠加”的问题，经济增速的下滑使得财政收入锐减，在财政支出“刚性”的背景下，财政收支矛盾凸显；为了实现经济企稳与产业结构调整的“双目标”，财政政策发力，产生了巨大融资需求。其次，我国正处于城镇化快速推进阶段，2014年我国城镇人口占全国总人口比重超过了54.77%，但是距发达国家70%以上的水平仍有较大差距，按照2010年中国社科院发布的《中小城市绿皮书》推测，到2030年我国城镇化率将达到65%左右，城镇化进程将产生巨大的资金需求，预计社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元。巨额建设资金需求，将形成地方财政巨大支出压力。债券市场作为重要的投融资市场，通过地方政府债券的发行满足地方政府的资金需求成为应有之义。最后，受旧《中华人民共和国预算法》的约束，在地方政府维持年度预算平衡并且没有举债权的背景下，通过投融资平台公司的形式举借了大量由地方政府负有偿还责任的债务，尤其是在“四万亿”计划出台后，地方政府债务出现了高速增长。根据2013年底审计署《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务共计10.89万亿元；2015年经财政部清理甄别结果显示，该数字上升至15.4万亿元；此外，地方政府在预算软约束以及晋升激励影响下，所举借债务期限结构不合理，偿还年度集中且借款成本较高，这在财政收入锐减背景下，违约风险凸显。为了纾解地方政府的偿债压力，规范债务举借以及管理债务风险，2015年1月1日起施行的新《中华人民共和国预算法》赋予了地方政府举债权，允许地方政府自主发债，举借债务纳入政府预算管理并受人大审批与监督；另外，财政部于2015年3月起实施为期三年的地方政府债券置换存量债务计划。2015年，地方政府债券共发行1026支，规模合计38255亿元，其中一般性债券发行规模为28529亿元（占比约为75%），置换债券的规模约为3.2万亿元；2016年，地方政府债券发行1159期，规模60458.40亿元，其中新增债券规模为11698.41亿元，置换债券规模为48760亿元。截至2016年12月，依据中债数据，银行间市场中地方政府债券的托管数量为106251.8亿元，其发行规模成为仅次于同业存单的第二大债券品种。这都使得对地方政府债券研究的紧迫性日益凸显。
从地方政府债券信用管理来看，为了提高地方政府债券的发行效率和防范地方政府债务风险，政府部门针对地方政府债券的发行以及管理推出一系列的改革措施。其中，财政部出台的《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》中明确了地方政府债务限额确定的程序、方式及类别，明确省级和计划单列市地方政府为债务的举借主体。《实施意见》还从建立债务预警指标体系、风险化解应急处置机制和监督考核问责机制等方面加强对地方政府债务的管理。此外，《实施意见》还强调了对存量债务和或有债务的妥善处理，明确了对或有债务的处置原则和方式。国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》中进一步细化地方政府债务管理及风险防控措施，重申地方政府的责任范围以及各类政府性债务的处置原则，明确地方政府债务分类、设立风险事件分级响应机制、提出地方财政重整计划、建立地方政府性债务风险责任追究制。2016年11月30日财政部出台的《地方政府专项债务预算管理办法》和《地方政府一般性债务预算管理办法》中明确将专项债务和一般性债务分别纳入政府性基金预算管理和一般公共预算管理。
从市场对地方政府债券的信用评级来看，近年来，国内评级机构如大公国际、中诚信、联合资信、新世纪、东方金诚、鹏元资信等相继建立地方政府的债务评级体系。但是从评级实践情况来看，受制于评级方法、信息披露以及评级独立性等因素的制约，自主发行地方政府债券的省份与计划单列市均获得了与我国主权相同的评级，缺乏区分度，评级的权威性受到一定质疑。考虑到未来区域发展状况的分化以及地方政府财政可持续能力的差异，建立合理有效的地方政府信用评估体系具有重要意义。从融资方来看，正确区分不同地方政府的信用状况有助于发行资质较好的省份能够获得更低利率的举借成本，同时通过利率手段对地方政府债务举借规模进行市场化调节；从投资方角度来看，有助于市场资金进行合理配置，提高投资收益；从市场来看，差异化的信用状况有助于充分披露地方政府的信用风险，有助于金融市场的稳定以及风险防范。