行政事业性国有资产管理的实践逻辑与未来展望 —基于 153 份国有资产管理情况报告的扎根理论分析

行政事业性国有资产管理的实践逻辑与未来展望

—基于 153 份国有资产管理情况报告的扎根理论分析

中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所

姜爱华  戴  宁[1]

一、引   言

行政事业性国有资产是国有资产的重要组成部分，数据显示，2017 年至 2023 年全国行政事业性国有资产净资产总额从 20.5 万亿元增长至 51.4 万亿元，增长了 30.9 万亿元，增长比例为 150.7%，规模与增速可观。庞大的行政事业性国有资产规模为行政事业单位贯彻落实党中央有关决策部署、保障各项事业发展、向全社会提供公共服务奠定了重要物质基础，但也将如何管好用好国有资产问题提上了日程。尤其在当前经济下行、财政收入增速放缓、地方财政收支矛盾凸显的背景下，管好用好行政事业性国有资产，既关乎行政事业单位法定职能履行，又关乎财政在国家治理中的基础性和支撑性作用发挥。因此，研究行政事业性国有资产管理并分析未来优化方向意义重要。

改革开放以来，我国行政事业性国有资产管理大致经历了四个阶段。一是 1978 年至 1991 年，这一阶段国有资产管理改革主要围绕产权的明确与分割展开（及聚声，2002）。二是 1992 年至 2003 年， 这一阶段开始对行政事业性国有资产展开摸清家底、产权登记等基础性工作，使管理进入规范化轨道（刘克崮和贾康，2008）。三是 2004 年至 2011 年，这一阶段国有资产管理改革的重点从经营性国有资产转向行政事业性国有资产，2004 年国务院指示财政部行政政法司成立行政资产管理处、科教文司成立事业资产管理处。从此，行政事业性国有资产进入财政综合管理阶段（文宗瑜和谭静，2014），资产管理开始融入公共财政体系。四是 2012 年党的十八大以来的阶段，行政事业性国有资产管理日渐成为提升管理效能、释放资产价值的调控工具和政策手段。2014 年财政部企业司改组为资产管理司，财政部将原来分属行政政法司和科教文司的行政单位、事业单位国有资产划入资产管理司进行专门统一管理，行政事业性国有资产管理进入专门化管理阶段。2021 年《行政事业性国有资产管理条例》的出台， 使行政事业性国有资产管理融入现代财政制度之中，助力国家治理体系和治理能力现代化。

从理论研究来看，近年来行政事业性国有资产管理领域的研究侧重于从与预算管理衔接、实施绩效管理、加强监管等方面展开。一是关于资产管理与预算管理关系的研究，学者提出整合资产管理机构和预算管理机构（李森和郑志东，2019），设置资本性支出预算、实施复式预算（王雍君，2021）， 实行政府会计制度改革、完善对各类国有资产的价值计量体系（姜宏青等，2020）等。二是关于实施资产绩效管理的研究，主要体现在对指标体系的原则、内容、权重、算法、检验等方面的探索，指标设置原则可以考虑以“服务型政府”为价值取向，考虑多方评价主体的总体目标（刘兴云和马静， 2015；张静，2017），指标内容应包含反映存量国有资产总体情况的资产保障水平类指标，反映国有资产运行环境的资产管理能力类指标，反映国有资产配置、使用和处置等关键环节的资产安全水平类指标，反映国有资产管理最终成效的资产管理效果类指标（谭静和李艳芝，2015；王新，2022；张渤等，2023），指标权重算法可以使用层次分析法、专家意见法（德尔菲法）、立体三维向量和模糊综合评价法等（王志刚和乔梁，2015；俞惠倩，2021）。三是关于加强资产监管的研究，主要集中于人大对国有资产的监督上，现有研究基于产权理论和委托代理理论论证人大行使国有资产管理监督权的合理性，认为国有资产的最终所有权归全体人民所有，人民代表大会及其常务委员会作为法定代表，授权政府行使国有资产出资人的权力，并对其进行监督（文宗瑜和谭静，2018；齐守印，2019）。

总体而言，现有研究为完善行政事业性国有资产管理改革提供了不同的视角，体现了研究重点从规范管理向效益管理的转变趋势，也为本文提供了启示。但现有研究主要集中于对行政事业性国有资产管理某一具体问题展开研究，鲜有从宏观视角整体分析资产管理的模式和路径。因此，本文尝试从国有资产管理情况报告所蕴含的实践经验到理论归纳，从宏观视角对行政事业性国有资产管理优化路径提出建议。本文采用扎根理论分析方法，以 2017—2022 年 153 份全国和省级层面国有资产管理情况报告和行政事业性国有资产管理情况专项报告为研究对象，挖掘行政事业性国有资产管理的实践逻辑和重点关注问题及相应的行为模式，并提炼出理论框架，为未来加强和改进行政事业性国有资产管理提供政策建议。

二、行政事业性国有资产管理的实践逻辑

本部分运用 Glaser 和 Strauss 在 1967 年共同创立的扎根理论方法论（Corbin 和 Strauss，1990）， 以 2018 年我国建立全国及各级地方政府向人大报告国有资产管理情况制度以来所公开发布的国有资产管理情况报告为对象，分析并提炼行政事业性国有资产管理实践中主要关注的问题，以及应对主要关注问题的行为模式。

（一）研究方法指引下的文本选择

本研究关注的是行政事业性国有资产管理的实践逻辑，由于自 2018 年以来我国公开发布的国有资产管理情况报告揭示了国有资产管理的制度建设、管理体制、管理主体间权责划分和管理重点内容， 对了解行政事业性国有资产管理具有重要参考价值，因此，报告成为观察资产管理的重要对象。本文基于 2018—2023 年的发布时限，对国务院及地方政府网站、全国及地方人大网站、财政部及地方财政部门网站进行一一检索，共检索到全国和省级层面有效的综合报告和专项报告 153 份，其中包含2017—2022 年共 6 个年度 130 份国有资产管理情况综合报告（以下简称“综合报告”），以及 23 份行政事业性国有资产管理情况专项报告（以下简称“专项报告”）。

（二）研究程序与研究问题浮现

扎根理论旨在通过从开放到逐步聚焦的分析过程，发现行政事业性国有资产管理中关注的问题。研究主旨是在分析的过程中逐步浮现的，主要表现为如下逐步推进的程序：一是开放式编码阶段，本研究对国有资产管理情况报告进行了逐行编码，通过资料分析提炼概念，将概念初始范畴化，并进行初始范畴关联性分析，构建概念的类属关系，初步形成“识别资源”“多元机制协同”“产出综合价值” 三个核心范畴，尝试以“行政事业性国有资产管理以识别资源为前提，通过多元机制协同产出综合价值” 提炼行政事业性国有资产管理的主要行为模式。二是逐步聚焦的选择性编码阶段，通过主轴编码只对与核心范畴相关的变量进行编码，挖掘初始范畴的真实含义，识别其逻辑关系，形成初始范畴到主范畴的进一步凝练，使核心范畴能够充分用于阐释理论，并对上述三个核心范畴在各个方向上进行选择性编码，通过不断提炼概念进行“持续比较” 来提升抽象概念化程度，该阶段停止的标志是出现理论性饱和。

三是浮现理论框架与研究问题，通过编码整理，最终“资产价值实现”作为政府资产管理的核心关切从数据中浮现，“识别资源— 多元机制协同—产出综合价值”成为回应这一核心关切的基本行为模式，其中，“识别资源”是前提，“多元机制协同”是关键手段，“产出综合价值”是最终目标。

（三）研究发现

随着理论框架的浮现，本部分的研究问题也随之产生，即研究问题应围绕着行政事业性国有资产管理中的核心关切“资产价值实现”展开，“识别资源—多元机制协同—产出综合价值”是行政事业性国有资产价值实现实践的内在逻辑。

1.识别资源是资产价值实现的前提

行政事业性国有资产价值实现是发生在本质为公共资源的资产之上的，当前，在行政事业性国有资产价值实现的实践中，各个资产管理主体广泛识别资源和确认资产的存在价值，并通过各主体自身发展目标定位资源和资产的使用目标，分别将被识别资源和资产对应安排为盘活、开发、利用、修复等治理方向，进而为后续实现降低成本、增加有效配置奠定基础，为向使用价值转换奠定基础。如在实践中，江苏省指导新华报业联合溧水区政府共同推动“红色李巷”片区红色资产资源资本化运作， 支持南京工程学院、江苏经贸职业技术学院与鼓楼区、江宁区政府合作开发闲置房产，着力提高存量资产整合运营能力①。江苏省通过识别红色资源、高校资产的存在价值，以红色资产资源资本化运作、提高存量资产整合运营能力为初步发展目标设定，以初步发展目标定位红色资源和高校资产的使用目标，指导资源和资产对应开展盘活、开发工作。

2.多元机制协同是资产价值实现的关键手段

行政事业性国有资产价值实现是一个系统性工程，资源资产不会自发地进行价值转换，需要在多元机制协同下才能完成（谢贤胜，2023）。在实践中，资产价值表现为从存在价值到使用价值再到交换价值的增值过程，相应地，要素形态也从资源到资产再到资本演进。本文基于对现实情况的梳理， 将多元机制总结归纳为：准备机制、实施机制和保障机制，这三个机制间相互联系，缺一不可。

一是准备机制，包含明晰产权、摸清家底和会计制度。（1）明晰产权。公共资源转变为行政事业性国有资产的关键在于明晰产权，各级政府主要通过厘清权责和核发证件来明晰产权。如中央和地方通过确立国有资产管理体制，明确行政事业性国有资产管理“财政部门—主管部门—行政事业单位” 的三层管理架构，对资产所有权进行了确认和分配，使得产权边界得以明晰。近年来，在“放管服” 改革的推动下，多地进一步调整了资产管理权限在财政部门、主管部门和行政事业单位之间的分配， 通过厘清权责使产权管理边界得以明晰。再如，近年来各地也不断加强历史遗留产权问题的解决力度， 扩大产权登记范围并且核发证件，为资产价值实现提供了基础，有利于进一步盘活和使用资产。（2）摸清家底和会计制度。摸清家底涉及到资产评估和价值核算两大关键内容，而会计制度是确保资产能够基于管理主体特定的管理目标进行价值核算与计量的关键。各地为解决价值评估、核算和计量入账问题，组建资产评估专家团队，探索公共基础设施核算国际经验，并积极试点公共基础设施和重点资产的价值核算与登记入账工作。具有代表性的如云南省利用世行贷款项目，聘请中介机构对云南省公路的资产评估体系和财务核算体系进行深入研究，率先在全国评估出公路资产的公允价值并逐步纳入财务核算；山西省交通厅探索出的公路公共基础设施入账核算“山西模式”得到财政部充分肯定，其按照“谁承担管理维护职责、由谁入账”的原则，并结合直接承担后续支出责任情况，合理确定公路公共基础设施的记账主体，并要求管护单位及时对存量及新增公路资产进行入账核算。按重置成本作为初始入账成本的，由各级主管部门制定重置成本标准。总体上，各地通过公允价值、重置成本等方式探索资产的计量方式，使得资产能够由实物管理转向价值管理，资产的存在价值能够转化为使用价值， 但较多地方对交通、水利、市政公共基础设施等资产的会计核算制度仍在探索中，对于不同行业以及不同使用目标的资产会计核算标准也仍在讨论之中。

二是实施机制，包含多元主体参与、全生命周期管理、财政资源统筹管理、探索运营与投资、完善交易形式。（1）多元主体参与。行政事业性国有资产治理体系中包含着多个主体，主要有各级政府、财政部门、主管部门、行政事业单位、机关事务管理部门、专业化运营机构等。在各地实践中，各级政府作为资产所有权的代表，在价值实现中发挥着主导作用，通过宏观战略目标和政府职能目标的设定， 将目标实现意图传导给资产管理部门，如近年来政府部门引导资产通过盘活、开发、利用等方式实现创新驱动战略、助力市场主体纾困、落实乡村振兴战略等目标。财政部门、主管部门、机关事务管理部门作为资产管理的执行部门，不同程度地参与了价值实现，财政部门主要通过指导监督和协作配合， 明晰与理顺主管部门和单位管理职责与流程，调动部门和单位主动性和积极性，加强资产配置、使用、处置和收益管理参与其中。主管部门通过制定与组织实施本领域规章制度、加强本部门资产全流程审核和监督管理、将部门重点工作与资产管理工作相统一参与其中。行政事业单位通过完善内部管理制度、规范资产全生命周期管理、加强资产确权管理、完善经管资产核算、落实资产报告工作等基础工作参与其中。机关事务管理部门主要通过负责房产和公务用车统一管理、联合财政部门负责资产处置和清查事项、负责省直公物仓具体日常管理参与其中。此外，专业化运营机构作为资产资本化的重要部门， 也参与到资产价值实现过程中。（2）全生命周期管理。这是资产价值实现过程中最为基本的机制。在资产的配置、使用、处置和收益管理过程中，每个环节都包含成本与收益的控制，其对于资产价值的实现至关重要，也是较为容易以货币计量的价值实现过程。（3）财政资源统筹管理。各地通过集中管理公务用房、公务用车、经营性国有资产、非经营性国有资产、建立公物仓等方式实现资产集约利用， 并通过信息系统集中各类资产信息，助力集约作用能够更有效发挥，这样的集约方式为各单位资产价值实现提供了更大的资产和资本流动空间，使资产能够在更大范围内，以更多种形态进行交易流动。（4） 探索运营与投资。这是资产资本化的重要内容。资产资本化的关键在于吸引其他资本要素的流入与融合，也在于创新资源配置方式，以此来培育新的经济增长点。各地通过不同方式探索资产的投资与运营， 使资产得以价值增值，实现资产资本化。如通过将经营性资产移交整合至相关企业集团（辽宁、吉林）、将经营性资产移交国资委管理（甘肃）、将经营性资产划转国资委履行出资人职责的资本运营公司（广东粤海）、将经营性资产授权财政厅履行出资人职责成立资产资本运营公司（江苏国金、广东粤财）、将经营性资产委托机关事务部门下属机构运营管理（福建）、将非经营性资产集中统一管理。（5）完善交易形式。资产资本化后所产生的产品和服务可以通过市场或非市场的方式进行交易，若要通过市场交易则很大程度要依赖于交易市场的完善。在实践中，多地引入公开交易制度，如委托产权交易中心等机构公开竞价招租，也引入资产处置公开拍卖制度，确保使用、处置过程公开透明，使资产收益能够符合其实际价值，使得交换价值在市场中得以实现。与此同时，资产资本化还通过非市场方式进行交易，如在行政系统内部实行共享共用等制度，为资本价值实现打通了路径。

三是保障机制，包含制度依据、高位推动、加强监管、绩效考核。（1）制度依据。构建清晰的制度依据体系既是行政事业性国有资产价值实现的基础，也是保障，目前国有资产管理已经形成了包含国家的行政法规、地方政府层面政策体系、财政部门全生命周期管理政策体系、财政部门规范业务流程的政策体系、主管部门重点资产管理政策体系、服务于保障改革的政策体系在内的完整的制度体系， 为规范资产价值实现流程、把握资产价值实现方向提供扎实制度保障。（2）高位推动。党组织在行政事业性国有资产价值实现中也发挥了重要作用，在实践中，多地通过全面加强党对国资领域的领导、推进基层党建工作标准化、重大资产管理事项集体决策、建立党政联席工作会议制度等，使资产价值实现工作能够最大程度凝聚组织力量和保证实施成效。（3）加强监管。为保证资产价值实现，各地增加了监管主体，丰富了监管机制，如逐步完善监管主体设置，资产管理实践中形成党的监督、人大监督、审计监督、财政监督、部门和单位内部监督等多主体监督体系；陆续设立巡查机制、向人大报告机制、资产审计监督机制、多部门联动监管机制、绩效评价机制、内部控制机制、专项整治机制等多样化监督机制。（4）绩效考核。多地强调将绩效考核重点从流程规范性向使用效率拓展，也有多个地方积极探索不同行业的绩效指标评价体系，从而能够更精细化地考核资产价值的实现效果。

3.产出综合价值是资产价值实现的目标

资产价值实现需要将其潜在价值外化成经济价值、社会价值等综合价值，产出综合价值是资产价值实现的目标。通过编码发现，行政事业性国有资产通过资源资产化、资产资本化、资本价值实现的不断转化， 实现资产从存在价值到使用价值再到交换价值的转化，从而实现产出综合价值。在实践中，可以发现政府目标之一是产出“社会价值”，如优化资产配置来提高政府运行效率，提供公共物品与服务、公共基础设施来服务国家战略和增进人民福祉；目标之二是产出“经济价值”，如通过盘活闲置和低效资产， 规范和优化非税收入管理政策，促进资源高效利用、助力市场主体纾困等。经济价值与社会价值相辅相成， 并在一定程度上互相转化和促进，一方面，经济价值是社会价值的基础，在地方财政收支矛盾日益增大、土地出让金锐减、地方政府债务压力增大的情况下，多地积极通过盘活行政事业性国有资产，提高非税收入，甚至是提高预算外资产管理的相关使用收入，以经济价值实现为公共物品和服务的提供创造物质基础；另一方面，社会价值与经济价值相互促进，公共物品和基础设施的供给，可以改善社会中公共产 品和私人产品的配置关系，从而实现国民经济增长，创造出资产经济价值（毛程连，2002）。

三、行政事业性国有资产价值实现的分析

通过对行政事业性国有资产管理实践逻辑的分析发现，行政事业性国有资产管理中蕴含了资产价值实现的核心关切，这为推进资产管理改革提供了方向指引。本部分将围绕行政事业性国有资产价值实现这一研究问题，通过实践逻辑与理论梳理的对比，找出资产价值实现过程中存在的问题。

（一）行政事业性国有资产价值实现的理论梳理

从演化路径的视角来看，行政事业性国有资产价值实现的过程是“资源资产化—资产资本化—资本价值实现”的不断演化过程，即公共资源通过不同手段的治理，使其属性和价值发生转变，实现公共资源转向行政事业性国有资产，再向国有资本的转变，最终实现行政事业性国有资产的保值增值。具体而言， 行政事业性国有资产价值实现的演化路径体现在以下四个环节：第一，识别和规划公共资源，即识别资源的存在价值，并将其与发展目标规划相联系。第二，公共资源通过明晰产权确认其权利归属，并进行资产的价值评估与计量，确认资产的使用价值，将公共资源转化为行政事业性国有资产。第三，行政事业性国有资产通过投入各项生产要素、运用先进的管理技术方法等手段，进行资产的配置、利用、投资、运营，创造价值增值，让资产转化为资本，并使其可以确认权益价值。第四，通过运作资本，使行政事业性国有资产能够提供产品或服务，并依据产品或服务的性质，选择通过市场或非市场渠道交易，从而实现价值。此外，从中实现的一部分经济利益可以再进行资源、资产、资金的投入，不断循环实现更大的价值。

1.资源资产化

资源资产化是公共资源转向行政事业性国有资产的过程。政府受人民委托管理公共事务、提供公共产品，其履行职能的前提是获得相应的公共资源。基于政府受托责任理论，政府应立足于受托责任明确其所控制使用资源的范畴和管理目标，这个资源范畴包括基础设施资源以及由财政税收收入等形成的各类资产资源等（姜宏青和王安，2020）。从公共资源转化为资产必须满足经济资源的两个条件：稀缺性和有用性。稀缺性要求掌控资源的主体重视资源管理的效率和效益，以保证资源在市场中的供需尽可能平衡，前提是要拥有产权且产权具有可交易性。有用性要求资源预期能带来经济利益，并表现为按照一定规则以货币计量或其他标准计量的经济结果。因此，要实现资源资产化，使资源满足稀缺性和有用性，明晰产权和价值计量是重点。这其中，产权界定至关重要，产权的界定和分配决定了行政事业性国有资产的管理主体及其职责，为资产规范管理和价值计量主体确定以及后续的产权交易奠定了基础。价值计量的实现需要构建有效的产权交易市场，若按照货币形态计量，即需要交易市场完成资源定价，若不能直接按照货币形态计量，则还需要完成资产评估等工作，从而以其他标准计量经济结果。

2.   资产资本化

从实物主体来看，资产与资本没有什么区别（袁广达和王琪，2021）。但在马克思主义政治经济学中， 资本是指能够在运动中实现增值的价值。究其本质，资本是能够实现增值并转化为经济效益的资产， 更强调增值属性，还体现出可计量计价、可交易、可随时变现的属性（文宗瑜，2019）。行政事业性国有资产通过要素投入、工具技术赋能等方式实现保值和增值，就是资产资本化过程。具体而言，要素投入和工具技术赋能主要表现为资本化、金融化、证券化方式（文宗瑜，2023），资本化可以强化多重资本要素的融合，从而创新资本流动方式，金融化可以创新资本的投资方式，使资产价值产生更大幅增值，证券化可以为资本化和金融化提供更加精细化的分工支持，为资本化和金融化吸引更多资本流入、畅通价值实现的渠道。

3.资本价值实现

行政事业性国有资产资本化之后，其价值实现是一个复杂而多维的过程，它涉及通过资产转让出售、资本运作与资源整合、股权与债权互换等方式实现国有资产的优化配置和增值。首先，可以由国有资本投资、运营公司履行国有资本运营职能，尊重资本运营自身的规则，强化国有资本的统筹配置（谭静，2023）。其次， 交易是资本价值实现的关键环节，完善的交易市场才能使价格发现机制发挥作用，资本价值才得以体现。在非市场交易中，物品、服务或其他资源通过交换共享而产出价值，一方面，非市场条件下的资产交换共享也要遵循价值规律，如一定程度实行资产占用费和使用费制度，才有利于实现资产价值最大化；另一方面， 非市场交换的价值也应有效计量，非市场交易中通常采用非会计计量方式体现其产出价值，其虽然在价值表现方面存在一定缺陷，但在当前会计准则尚未完善的情况下，可以探索有效的“个性化”方式表现不同行业资产实现的综合价值，这样有利于真实体现价值实现量，防止国有资产价值的流失。最后，国有资本价值是国有资产资本化下的政府权益或国家权益，其应真实反映为国有资本运营收益的国资流量，并纳入国有资本经营预算（文宗瑜，2023）。

（二）比较理论中的关键范畴：发现实践中的问题

本部分，我们将逻辑框架和理论梳理进行比较，发现当前资产价值实现过程中存在的问题。

1.未能完整识别资源并与发展目标对接

行政事业性国有资产价值实现的前提就是识别资源的存在价值，并通过发展目标规划其治理方向， 为资源资产化奠定基础。一方面，识别资源范围较窄。在当前行政事业性国有资产管理情况报告中，将“行政事业单位资产”改为“行政事业性国有资产”，意味着纳入报告的资产已经不限于保障行政事业单位自身正常运转所配置的资产，还包括以行政区划为界和职能责任为限的基础设施、文物文化资产以及代管等方面的资产，这表明纳入行政事业性国有资产的公共资源范畴相较以往的制度规定更广泛， 并且政府会计准则中也陆续对公共基础设施、保障性住房、政府储备物资、文物文化资产做出计量和入账规定。但目前报告主要体现了对公共基础设施计量和入账的探索，鲜有提及文物文化资产、保障性住房、政府储备物资、代管资产的梳理和管理情况，并且对于已确认实物量的公共基础设施类国有资产，其分类和管理主体也未形成统一标准，各地对于所应管理的资源资产范畴尚未作出全面且明晰的界定。另一方面，识别资源后缺乏与发展目标的对接。大多资源资产的治理采用“一事一议”的原则，仅强调治理的短期效果，缺乏与规划、计划等的对接，资源资产的治理呈现碎片化状态。

2.产权管理和价值计量体系尚未健全

行政事业性国有资产价值实现的资源资产化过程中，关键是做好明晰产权和价值计量工作。其中明晰产权蕴含了对于国有资产所有权确立与分配的要求，价值计量蕴含了对于政府履行职能的目标、政府受托管理资产的目标、资产基于管理目标的分类、资产价值转移的类型、资产计量模式的选择等一系列问题的综合考量。在实践逻辑框架中，体现为资产价值实现的准备机制仍未健全。一是产权分配的规定与实际执行存在差异。《行政事业性国有资产管理条例》规定“行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制”，但许多地方政府仍然采用旧有的“单位占有、使用资产”作为管理依据，由于占有是所有权的根源、使所有权成为绝对权利， 因此旧有管理观念使单位成为实际资产所有者，并享有相应的剩余索取权，使资产收益权实际为部门、单位所有，最终导致地方政府利益的流失。二是产权分配机制的运用缺乏标准指导。地方政府采用了给予主管部门和单位直接支配权以及一定的处置权分配来激发资产运营与流动的活力，但各地对此规定的限额不一、监管力度不一，对资产运营与流动的结果控制程度不高，也影响到地方政府作为所有权代表的权利，因此，产权制度运行的实际边界还有待明晰与完善。而在价值计量工作中，政府资产的价值管理体系尚未有效建立，有些资产只有实物计量没有货币计量信息，难以具有决策价值和评价价值，例如公共基础设施、保障性住房、文物文化资产等尚未完全以价值量入账。究其原因，当前地方政府并未捋顺公共基础设施等重点资产的管理体制，没有做出明确的国有资产产权分配，缺乏资产管理主体的明确性，使资产管理目标与政府受托责任目标无法对接，也就难以依据资产管理目标选择合适的价值计量模式，难以明晰产权和价值核算，影响资源资产化进程。

3.资产资本化管理理念与手段亟需更新

理论上，资产资本化强调将资产通过要素投入、工具技术赋能等手段将其盘活，推动行政事业性国有资产从固化形态向流动形态转变。无论选择何种手段，创新资产配置方式是关键。当前实践中，一是尚未普遍树立行政事业性国有资产资本化理念，中央出台的行政事业性国有资产管理领域的政策文件主要是基础性、规范性文件，与资产管理效益相关的共享共用机制、公物仓设立与运行、绩效管理制度的制定较为缺乏。我国发布的国有资产管理情况报告虽然实现了四大类国有资产全覆盖，但仍未实现资产全覆盖的基础上重点反映国有资产的总体价值状况和在重点领域的运营情况（文宗瑜，2019），并且，许多地方仍未意识到行政事业性国有资产资本化所能产生的经济价值，对其管理仍囿于实现社会价值，总体上，行政事业性国有资产管理向国有资本价值管理的转变较慢。二是对于资产资本化手段的创新尝试不足，当前资产资本化的对象多为行政事业单位的经营性资产，仅少数地区创新性地对非经营性资产进行投资与运营（如山东）（巩聪聪和孙丰波，2023 ），资产资本化中的盘活手段还有很大创新空间。并且， 对于已有的资本运作方式也缺乏市场化、专业化元素的注入，如公共资源产权交易市场不够健全，缺乏成熟的交易市场、缺乏具备购买能力且活跃的交易主体、缺乏交易价格确定机制等，已有的国有资本运营公司的业务单一，过于追求风险管控而忽视可能存在潜在经济利益的投资，资本运营效率尚未完全发挥。

4.价值监督与评价体系有待完善

理论上，在行政事业性国有资产价值实现转化路径的全过程中都应有监督与评价体系的控制与反馈。实际中，一是监督机制的作用方向分散，目前监督机制中，国有资产的审计监督多集中于关注资产使用资金的问题，绩效评价机制多集中于评价资产管理过程的合规性，专项整治机制目前集中于关注国有资产管理中历史遗留的问题，向人大报告机制较为综合地体现了资产总量和资产监管的情况，但有些资产的价值量仍没有核算入帐，已核算的内容有的不能完全反映资产实际价值或资产价值变化。各监督主体也呈现监管分散化的问题，各项监督中的资金、资产、监管情况难以衔接，对于畅通整个资产价值实现路径难以发挥作用。二是监督和评价体系对于价值实现过程和结果的反馈不够完善，体现在考核原则以及指标设置上，由于对行政事业性国有资产“保值增值”理解错误，长期以来把以行政事业单位资产为主的非经营性国有资产视为消费性的资产，使得行政事业性国有资产的经济价值长期被忽视， 缺乏对资产价值实现的经济价值的考核，更少将考核结果反馈运用于新的资产价值实现过程中。

四、结论与展望

把庞大规模的行政事业性国有资产管理好，是中国特色社会主义制度优越性的重要体现。基于上述研究发现的问题，我们认为未来行政事业性国有资产管理可以在如下四方面继续完善。

（一）全口径识别资源资产并与管理目标对接

首先，应以当前国有资产管理情况报告和政府会计准则为参考依据，将报告和会计准则中所应涉及资源资产的存在价值进行完整识别，公共基础设施、保障性住房、文物文化资产、受托代理资产等各类资产均应在资产管理报告中得以全面体现，使得资产信息能够有效传递给其他部门，为各级政府部门协同管理提供决策信息。其次，应理顺各类资产管理体制，将资源资产划分到具体明确的部门或机构予以运营或管理，这样才能以发展目标为引领，使行政事业性资产管理可以与单位、部门、政府规划目标衔接（Phelps，2011），融入国家改革发展大局，多方位与国家治理目标衔接，全面保障党和国家重大战略部署实施。

（二）健全产权管理和价值计量体系

完善产权制度改革，即需要进一步优化治理结构设计，围绕质量和效益调整产权在国有资产治理体系中的分配，激发更多管理内生动力。借鉴当前已经推行较为成功的经营性国有资产管理模式和自然资源类国有资产管理模式，从产权界定、产权配置、产权交易和产权保护等方面对行政事业性国有资产产权制度进行完善。具体而言，要解决普遍存在的土地、房屋权属不清、权证缺失等历史遗留的产权管理基本问题，以此为基础，进一步区分产权管理中关于占有、使用、处分、收益、控制等管理权限的具体内涵，并在各层级管理主体中将产权按照规范的标准和规定有序分配，适当将所有权、收益权、总体监督权上收至宏观管理层面，将资产的支配权、运营管理权、内部监督权分至微观管理层面中，使国有资产产权边界更加明晰，避免产权分配的规定与实际执行存在差异，从而向权与利的更加匹配、执行更具有刚性方向发展。在完善产权制度的基础上，应基于各产权主体的受托责任，将资产按照价值转移方式分类，明确资产价值计量目标，从而确定资产的价值计量路径，尤其是在数字经济时代，应关注数据资源资产化问题，为挖掘数据资源巨大的潜在价值奠定基础。

（三）更新资产资本化管理理念与手段

首先，应看到一些地方政府对于行政事业性国有资产资本化的良好实践，树立行政事业性国有资产可以资本化运作的理念，关注国有资产的总体价值状况和在重点领域的运营情况，使行政事业性国有资产管理开始向国有资本价值管理转变。其次，应进一步创新资产资本化手段，创新重点专业领域资产的盘活方式，  例如，文物文化资产、公共基础设施、保障性住房，可以通过资本投入打造文化品牌溢价、引入不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化（ABS）等资产盘活手段，实现资产更大程度的增值。最后，打造公平、透明、安全的资产资本化价值实现环境，注重探索市场化机制，培育有序、有效的市场环境，可以从健全多层次的产权交易市场、培养与发现更多活跃且具有购买能力的市场主体、建立全国统一大市场框架下的资产定价体系和交易规则标准入手，促进资产的流转顺畅（谭静和李文雄，2023）。

（四）完善价值监督与评价体系

一是要推动立体化监管的实施，发挥监管协同力量。监管主体上，应通过资产管理透明度提升， 吸纳更多主体，并全面提升主体责任意识，起到思想观念先导作用。监督力量上，应全方位提升多领域专业人才建设，提升人大监督的规范性和有效性，例如从人大监督问责机制建立上，可以从制度、信息、对话、强制和协同五要素构建合作导向的政治问责机制（樊丽明等，2023）。监督内容上，应强化报告编制与公开，持续深化报告内容的完整性、信息的决策可用性、报表之间的联结性（文宗瑜，2019）。监督方式上，应强化各种监督手段的协同发力，如各种财会监督手段的协同，人大监督与审计监督的协同等。二是要设计合理的绩效管理制度，为资产监管形成有效反馈依据。要完善绩效考核制度设计，适度改进当前行政事业单位自评、主管部门统筹评价信息、财政部门抽查的制度设计，扩大财政部门抽查范围，探索并推广引入第三方机构对绩效评价报送材料进行综合评定，增强绩效考核的实效。要完善绩效考核指标设计，应突破当前局限于资产管理合规性考核的指标设计，考虑到行政事业性国有资产增值的途径不仅是通过交换的方式获得的价值增量，资产价值增值也不仅表现为本期本资产的价值的增加，还有可能通过本资产的合理开发利用达到其所形成的相应或相关资产价值的增加，重新认识行政事业性国有资产的价值体系，将更多体现经济效益、社会效益的指标纳入考核范围， 并相应考虑指标的量化问题，从而为报告公共信息与辅助决策奠定基础。要探索行政事业性国有资产绩效管理的激励约束机制，强化绩效结果应用，通过强制约束和激励实施来促成管理主体提升管理效能。

[1] 注：原文发表于《财政研究》2024年10期。