发展新质生产力视角下保障产业链供应链安全的财税问题研究
发展新质生产力视角下保障产业链供应链安全的财税问题研究
中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所
李 燕 陆 帆 孙文晖[1]
一、引言与文献综述
在全球政治经济格局深刻调整的背景下，全球产业链分工正迈向 “稳中有变” 的新阶段。我国作为世界上最大的发展中国家，依托外部循环的发展路径 正面临前所未有的挑战，这一挑战不仅来自发展中国 家在低端产业链上的竞争压力，更来自发达国家在高 端产业链上的技术封锁和限制。若我国无法在产业链 高端实现自主创新和可控发展，这种 “双向挤压”的态势极有可能导致产业增长失速，甚至陷入“中等 收入陷阱” 的风险之中 (李杏和戴一鑫，2024) 。面对这一复杂的国际形势和严峻挑战，2023年习近平总书记在地方考察中提出了 “加快形成新质生产力” 的重大论断。这不仅是对中国式现代化发展道路的深刻洞察，更是对新一轮科技革命与产业变革浪 潮的精准把握和战略引领。随着科学技术的日新月异和产业体系的深刻重构，新质生产力正逐步成为推动 经济社会高质量发展的核心动力。
习近平总书记 2024 年在中共中央政治局第十一次集体学习时强调 “要围绕发展新质生产力布局产业链……提升产业链供应链韧性和安全水平”，这一重要论述为新质生产力发展提供了科学指引。产业链供应链作为现代经济的核心形态，其安全状况体现了一国经济应对风险挑战时的抵御能力。在全球价值链正经历重构以及产业格局发生显著变革的时代背景下，保障产业链供应链安全，已然成为国家实现可持续发展的战略需求。这一安全不仅涉及传统意义上的链条稳固，更扩展到通过科技创新实现整个产业体系 的自主可控和安全可靠。
新质生产力作为一次巨大的生产力跃迁，正对产业链形态与布局、供应链分工与协作产生显著影响与挑战，同时也对产业链供应链安全提出了新的时代要 求。这些挑战和要求需要通过合理的政策引导支持，为经济稳定增长提供强有力的支撑。财税政策作为政 府宏观调控的主要手段之一，在促进新质生产力发展 以及保障产业链供应链安全上扮演重要作用。其中，财政政策通过经费分配体系、政府激励等方式提升国 家创新体系整体效能，助力产业链供应链现代化水平提升 (马海涛，2024; 范子英和朱星姝，2022) 。税收政策通过优惠激励，为企业创新注入活力 (冯海红等，2015) ，为链条畅通提供动力 (岳树民和薄彦婷，2022) 。
目前国内学界正积极涌现一批关于新质生产力的 研究，相关研究可概括为三大方向: 第一是探讨新质生产力的内涵。部分学者从“新” “质” “力” 三重维度阐明，新质生产力是以新技术、新经济、新业态、新要素、新产业为驱动和支撑力量，是符合高质量发展要求的生产力 (周文和许凌云，2023; 蒋永穆和乔张媛，2024; 余东华和马路萌，2023; 潘建屯和陶泓伶，2024) 。第二是阐述新质生产力的战略意义。一方面，新质生产力是马克思主义生产 力理论的重要发展 (李政和廖晓东，2023) ; 另一方面，新质生产力的提出是推动高质量发展的重要引擎 (杜传忠等，2023) ，对于动力变革、效率变革和质量变革具有重要作用 (戴翔，2023) 。第三是关于新质生产力的实现路径 (魏崇辉，2023; 程恩富和陈健，2023) 。综上，国内学界对新质生产力的研究方兴未艾，但目前对其内涵和具体路径的分 析聚焦总体阐释，微观分析相对较少。对于如何从产业链供应链安全的视角切入，探讨其与新质生产力之间的内在联系及财税政策的优化策略，尚缺乏深入的研究。
具体而言，本文将围绕以下几个关键问题展开研究。第一，分析新质生产力如何重塑产业链与供应链 以及由此产生的挑战，并探讨新质生产力发展对产业 链供应链安全提出的新要求，包括主体安全、结构安 全和环境安全三个方面。第二，探讨财税政策在保障产业链供应链安全从而加快新质生产力发展的过程中 的着力点，分析目前财税政策存在的不足。第三，探 讨财税政策应当如何助力产业链供应链安全水平提升，从而为加快新质生产力的发展提供坚实保障。本 文的研究创新视角在于: 第一，以产业链供应链安全作为研究新质生产力的切入视角，揭示新质生产力发 展给产业链与供应链带来的重塑与挑战，以及对产业 链供应链安全的新要求，厘清了产业链供应链安全与新质生产力之间的内在联系。第二，通过对财税政策 在保障产业链供应链安全中着力点与问题的深入分析，针对性提出改进策略，以期达到产业链供应链安全与发展新质生产力协同共进的战略目标。
二、新质生产力发展下产业链供应链重塑与安全新要求
(一) 新质生产力对产业链供应链的重塑与挑战
新质生产力作为一次巨大的生产力跃迁，将会重塑现代化产业体系的未来走向。这一变革不仅将引领 产业结构的深刻调整，更会对产业链与供应链的形态 和组织带来重塑与挑战。
1.新质生产力下的产业变革: 颠覆性技术革命引领产业转型升级。
新质生产力下的发展动能是颠覆性的技术革新， 这种颠覆性技术的需求来源于后发展国家的 “后发劣势”。后发展国家往往通过模仿发达国家的成功模式快速发展经济，但弊端在于这种模式容易忽视对基础科技和先进技术研发投入的深层次要素培育以及环境制度体系的培育。为了避免陷入 “中等收入陷阱”，只有加强 “从 0 到 1”的原创性研究和 “从1到无穷”的技术应用，才能掌握发展的主动权。新质生产力所带动的颠覆性技术革命，将对产业结构和地理分布产生深刻影响。整体上，我国正在从产业链低附加值向高附加值阶段攀升，依托现有的产业优 势，聚焦高附加值的制造业和服务业，最终在全球产业链体系当中向中高端迈进。同时，颠覆性技术革命还将推动传统产业的转型升级。颠覆性技术的突破和大规模应用，将带来生产要素的创新性配置，推动劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升，为传统产业拓展发展新空间。
然而，颠覆性技术的突破与应用面临巨大挑战， 技术从实验室到实际生产力的转化过程中，面临着技术成熟度、市场接受度、政策支持度等多重挑战。此外，构建一个完善的创新生态系统，需要科研机构、企业、政府等多方主体协同，形成高效运转的创新网络。如何有效整合这些资源，打破传统边界，促进跨界合作，是面临的另一大挑战。
2. 新质生产力下的产业形态: 深度融合的新业态推动产业链形态网络化转变。
新质生产力的发展还将推动电子设备制造业、电信广播电视和卫星传输服务、互联网和相关服务、软件和信息技术服务业等具有深度融合特性的新型产业业态崛起。传统的上中下游产业链模式被逐渐打破， 进而演化为复杂、网络化的产业链形态。在新型网络化产业链中，各个网络节点涉及不同地区、不同产业以及不同领域的深度融合。数字化时代信息和资源的快速流动与高效配置，能消除时空障碍和组织边界， 降低企业交互成本、提升运行效率。产业生态由环环相扣的链形转变为松耦合的网状结构，产业链更加精简和灵活，并能提供弹性服务。产业链形态网络化所带来的挑战在于跨区域协调与合作，由于网络化产业链涉及不同地区、不同产业以及不同领域的深度交叉融合，如何有效协调各方利益，促进跨区域合作，以实现资源的最优配置并推动产业链供应链的高效运作，成为亟待解决的问题。
3. 新质生产力下的生产效率: 新型要素对供应链的智能化重塑。
新质生产力对生产方式的深刻变革不仅改变了传 统生产对土地要素的依赖，更在微观层面推动生产要 素向知识、技术、数据等新型要素转变，使得单位面 积的要素生产效率更高。随着物联网、大数据等先进 技术的应用，供应链中的信息流变得更加透明和实时。新型要素的应用极大地减少了产业链供应链上下游企 业间的信息不对称，上游企业能够实时掌握下游企业 的需求变化，有效避免 “长鞭效应” 引发的产能过剩问题。智能化的供应链提高了响应速度和灵活性，使 得企业能够更快速地适应市场变化。
新质生产力发展要求供应链进行相应的调整和优 化。新产业及新业态的产生，对供应链的需求与传统 产业存在显著差异，对原材料的品质、产品的个性化 等方面有更高的要求。因此，供应链需要不断创新和 调整，提高灵活性以满足新产业和新业态的需求。此 外，新质生产力还带来了供应链柔性的挑战。在传统 供应链中，企业往往依赖于稳定的市场需求和供应关 系。而在新质生产力的推动下，市场需求变得更加多 变和不可预测，这就要求供应链具备更高的柔性。
4. 新质生产力下的组织形式: 数字平台促使供应链组织形式转变。
生产力的每一次重大飞跃都伴随着社会分工的深刻变革。在新质生产力的推动下，数字平台作为新模式将重塑企业和产业间的分工与协作，进而促使供应链组织形式发生转变。传统生产力发展阶段，企业根据原材料的供应、消费者的需求以及区位条件等因素形成单链式的供应链，流通网络由规模化商超和分散的零售商构成。而在新质生产力发展阶段，数字经济下的电商类平台兼具时空优势，实现了全天候和无地理距离的流通特性，并形成 “大平台+小前端” 的多层级嵌入式生产和流通组织结构 ( 胡莹和刘铿，2024) 。电商类平台颠覆了传统的商品流通模式，传统销售模式是生产—仓储—批发—零售，平台经济 下的销售模式是生产—物流配送—直达消费者，甚至 通过 C2M 模式实现从消费者到生产者再到消费者的精准产销，供应链的组织形式发生了巨大转变。随着 数字平台的迅速崛起，数据产权制度的重要性日益凸显，同时推动数据流通与交易机制的建立。此外，数 字平台高度依赖于算法，这对供应链条上的算力水平、数据基础设施等产生了更高的要求。
( 二) 新质生产力发展对产业链供应链安全提出的新要求
产业链供应链安全是指在全球产业分工日益细化 的背景下，一国的产业链供应链在遭遇外部风险与冲 击时，依旧能够保障生产、分配、流通、消费等各个 环节的顺畅与高效，确保产业链上下游之间的紧密衔 接，以及供应链前后端供需之间的动态平衡与耦合关 联，从而维护整个经济体系的稳定与健康。在新质生 产力发展的背景下，产业链供应链安全不再是静态的“安全” 状态，而是动态的“发展”过程，要求通过“发展”和“创新”来构筑和保障更加坚实的“安全”基础。
1. 产业链供应链主体安全: 产业协同发展与企业融通创新。
第一，新质生产力发展要求新兴产业发展与传统产业转型协同共进。习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上强调，新质生产力的产业形态不再局限于传统的主导产业和支柱产业，而是转向更具战略性①和前瞻性的新兴产业②。这种转变不仅是对传统发展模式的超越，更是对国家战略 “先立后破” 精神的深刻实践，要求我国不仅在技术创新上取得突破，更要在产业战略规划上具有前瞻性和主动性，以确保在全球价值链中占据有利地位。与此同时，新质生产力的发展必然会使得部分落后传统产业被淘汰， 但在腾笼换鸟、新旧动能转化的过程中，腾笼不能空笼。产业发展必须遵循其自身规律，以能源为例，煤电使用产生的二氧化硫、氮氧化物、烟尘排放会污染空气质量，新能源尽管清洁但不够稳定，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。若全面铺开新能源并淘汰煤电，则会导致经济结构的断 层。因此，在新兴产业发展的同时，传统产业应以高端化、智能化、绿色化为战略方向进行产业转型。同 时，在产业转型升级和对外迁移的过程中，还需要防止走向“去工业化” 的极端，留住国内的高端制造业。只有传统产业转型与新兴产业协同发展，才能在 维护好我国产业链供应链完整性、全面性的基础上促 进产业向高附加值领域转移。
第二，新质生产力发展要求 “链主” 与 “专精特新” 企业融通创新。“链主” 企业是产业链的枢纽 和领头羊，能够集聚力量进行核心技术的攻关。通过 对核心技术进行突破，有助于我国补齐产业链短板， 增强产业链的抗冲击能力，并减少对外部关键零部件 和技术的依赖。然而，在追求产业链自主可控的道路 上，无论是高精尖的设备还是微小的零部件，如精密 机床、芯片加工设备，乃至电子芯片和微电子链接用 的导电金球等，都可能成为外部技术控制方制约我们 的工具。因此，“专精特新” 企业在产业链中的作用也不容忽视 ( 刘志彪和徐天舒，2022) 。新质生产力所需要的创新无法依靠 “链主” 或 “专精特新” 企业单打独斗，而是需要各方握指成拳，融合创新。在这一过程中，一方面需要 “链主” 企业为 “专精特新” 企业提供明确的创新方向，否则 “专精特新” 企业即使形成了特色产业，也会产生同质化竞争问 题，导致低门槛与模仿行为泛滥，进而降低整体附加 值。另一方面，中小企业应积极融入 “链主” 企业主导的产业链和创新生态系统，以实现更高效的创新和发展。
2. 产业链供应链结构安全: 链条循环畅通与统一大市场形成。
第一，新质生产力发展要求打通链条卡点、堵点促进要素流动。尽管新质生产力所涵盖的劳动者、劳动资料、劳动对象等基本要素未变，但它们的内涵已发生深刻变革。这意味将传统工人转型为具备知识、技能和创新能力的智力工人，将传统机械设备升级为高端智能设备，同时拓展劳动对象至新材料、新能源以及数据和算力等非物质形态。为此，必须确保产业链供应链的畅通无阻，打破限制新质生产力发展的瓶颈，实现创新链、产业链、资金链、人才链的深度融合和生产要素的创新性配置，形成适应新时代发展要求的新型生产关系。第二，新质生产力发展要求全国 一盘棋形成统一大市场。党的二十届三中全会审议通 过的 《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出 “健全因地制宜发展新质生产力体制机制”①。缺乏地区协同使得行政边界成为市场要素流动的桎梏，新质生产力的发展应当摒弃 单一固化的模式，根据各地独特的资源禀赋和产业基 础，因地制宜地推进新产业、新模式的培育以及新动 能的激发。
3. 产业链供应链环境安全: 营商环境持续优化与新型要素流入。
新质生产力的发展不仅依赖于技术，还深受制度 和环境的影响。习近平总书记强调: “发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系”。这一论断深刻揭示了新质生产力本质是先进生产力，必须建立在与之匹配的生产关系及 发展环境之上，各类先进生产要素才能向新质生产力 源源不断流入并激发出新动能。
为经营主体创造良好的营商环境至关重要。在国内层面，面对当前财政紧缩的局面，传统的投资驱动型经济增长模式已逐渐式微。通过优化环境和提供优质服务来吸引产业、资本和人才，成为地方经济增长的新引擎。在国际层面，近年来一系列不确定性冲击我国外资。商务部数据显示，2023 年实际使用外资金额 11 339. 1 亿元人民币，同比下降 8%。为此，《国务院办公厅关于印发 〈扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案〉 的通知》
( 国办发 〔2024〕9 号) 强调优化营商环境在稳外资工作中的关键作用。良好的营商环境将进一步提升我国对外的 “磁吸力”，更好利用国内国际两个市场、两种资源，为新质生产力发展扩空间、提质量、增动力。
三、产业链供应链安全助力新质生产力发展的财税着力点与问题剖析
(一) 产业链供应链安全助力新质生产力发展的财税着力点
尽管有学者指出政府职能错位导致大规模依赖“政策租” 发展起来的产业集聚对企业低端创新构成了锁定，产生广泛的 “创新惰性” ( 胡彬和万道侠， 2017) ; 但对于新质生产力发展而言，单纯依靠市场力量难以最大限度释放全社会的创新潜力，且市场 机制无法通过自身解决关键性技术和颠覆性技术创新 面临的所有难题 ( 周文和许凌云，2024) 。更为重要的是，目前的市场失灵已经不限于国内市场，还要考虑地缘政治带来的国际市场失灵问题。在全球产业链供应链重构的背景下，从经贸交易到人才、资本、技术等要素流动都面临市场失灵问题，市场已无法发 挥有效的作用。因此，财税政策作为国家宏观调控的重要手段，必然要在促进产业链供应链安全及助力新质生产力发展中扮演重要角色。
1.财税政策在产业协同发展与企业融通创新中的着力点。
第一，通过差异化财税支持，协同传统产业转型与新兴产业发展。对于战略性产业，特别是关键技术被 “卡脖子” 的领域，应发挥新型举国体制优势， 利用财政资金撬动社会资本的流入。同时，培育基础科研机构以及能够将基础研究转化为应用技术的企业或机构。这种政府干预应具有战略性和引导性，旨在解决市场失灵问题，提升国家在关键技术领域的自主创新能力。相较之下，针对未来产业，市场和企业家对于未来发展方向的“嗅觉”要远远超过政府部门， 因此，财税的着力点应放在激发市场和企业家在产业发展和科技创新的主观能动性上，财税需要提供更多容错机制。财税还应当在推动传统产业转型升级的进程中发挥作用。通过降低传统产业转型升级的成本， 减轻企业转型的经济负担，从而引导资本更多地流向技术改造和创新研发领域，以此激励企业加大在提升产品附加值和核心竞争力方面的投入，提高传统产业的附加值和竞争力。
第二，激发 “链主” 企业引领作用，促进大中小企业融通创新。鉴于当前国内 “专精特新” 企业在专业领域的发展尚未达到国际顶尖水平，其生产的 零配件与国际竞品相比仍存在一定的差距，这直接影 响了 “链主” 企业与中小企业资源共享和风险共担的意愿。因此，财税政策需精准发力，通过一系列激励措施，促进 “链主” 企业发扬企业家精神，进而推动其与 “专精特新” 企业的深度融合与创新。此外，针对中小企业在技术创新及市场拓展等方面所面 临的困境，财税政策应提供更具针对性的扶持，并搭 建与 “链主” 企业互动交流的平台，从而有效提升中小企业在产业链创新体系中的参与度与贡献度。
2. 财税政策在链条循环畅通与全国统一大市场形成中的着力点。
第一，加大对交通基础设施领域的财税投入。习近平总书记强调，“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻”。交通运输串联着生产、消费、流通各个环节，是国内国际双循环相互促进的重要 纽带，也是产业链供应链安全稳定的保障基石。因此，需要健全财政在交通基础设施领域的投入保障 机制，打通发达地区与欠发达地区、东中西部地区之间的跨区域运输“大动脉”，畅通区域内部及城乡之间的“微循环”，为构建全国统一大市场，推动新质生产力发展下区域分工深化和一体化发展创造条件。
第二，推动产业链供应链数字化发展，提升循环效率。针对新质生产力发展给产业链供应链形态带来的转变，财税政策应重点关注如何通过税收优惠、财 政补贴等手段，引导企业进行数字化转型，加强网络 化建设，从而缩短上下游之间的距离，提升整体运行效率。此外，平台经济下的新型生产关系与传统税收 征管模式存在较大的不契合性，面对平台经济等新业态、新模式，无纸数字化交易、资金收付、货物交收 等多个环节造成税制要素的确定存在困难，在税收监 管层面还需构建新时期平台经济的税收治理体系(欧阳天健，2023) 。
第三，通过财税体制改革协调区域分工关系，更好适应新质生产力下的社会化生产及分工的发展趋势 和特征变化。自2016年以来，国务院共出台了基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态 环境、公共文化、自然资源、应急救援和知识产权十大领域的中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。下一步应继续清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺政府间财政关系，保障产业链供应链循环畅通，形成全国统一大市场。
3.财税政策在营商环境持续优化与新型要素流入中的着力点。
第一，降低企业税负，激发市场主体活力。需进一步优化税制结构，特别是加强直接税体系的完善，适当提高直接税的比重，以实现企业税负水平的有效降低。同时，财税政策应确保各类所有制企业享有平等的税收待遇，鼓励私营、外资及合资企业的蓬勃发展，进而推动所有制结构的多元化。对于小微企业和初创企业，应实施更为精准的税收减免政策，降低创业门槛，为创业创新提供强有力的政策支持。
第二，促进灵活就业，推动劳动关系革新。新质生产力催生了更为灵活多样的劳动形式，而灵活就业 机制是目前营商环境建设的堵点难点之一。为适应这 一变化，劳动关系亟需进行相应调整。财税政策则需 要通过财政补贴和税收优惠政策等方式，为自由职业者和远程工作者提供有力支持，促进灵活就业的广泛 发展。
第三，优化营商环境，吸引新型要素集聚。营商环境的改善能够通过精简行政审批事项、优化行政审 批服务事项等举措降低企业制度性交易成本。营商环 境的改善还能够在一定程度上向外界传递良好的信号，提高投资者信心。财税着力点应在于如何利用政策工具进一步促进营商环境的优化，从而吸引国内外 各类先进的新型要素向发展新质生产力流入。
(二) 产业链供应链安全助力新质生产力发展的财税问题剖析
现行财税政策已在保障产业链供应链安全方面取得一定成就，但在新质生产力发展的新背景下，仍然存在不足和需要改进的领域。
1.主体安全层面: 财税政策前瞻性待提升及融通创新引导不足。
第一，新质生产力发展目标下，财税政策的前瞻 性激励导向有待提升。在创新要素配置上，教育、科 技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。因此，前瞻性的财税政策应意识到 “后发劣势”，从而在创新要素的基础性配置上重点发力。目前财政预算一体化等“一竿子插到底” 经费管理模式，导致高校与科研机构中的科研人员被视作行政人 员来管理，科研经费的管理亦被等同对待为行政经费。
这种管理模式在很大程度上抑制科研人员的创新活力。从吸引人才的角度，目前仅有粤港澳大湾区等少数区域实施了面向科技创新人才的个人所得税优惠政 策。政策的地域性限制削弱了个人所得税政策在全国 范围内吸引人才的潜力，也导致了人才流动的区域不 均衡。此外，随着平台经济兴起，低端制造业面临招工难、用工难、用工流动性大的问题，在政策上未予以着重关注。
在科技成果转化上，财税政策不仅需要关注原创 技术突破，还应进一步关注到小规模市场应用和产品 迭代的 “卡点” 问题。科技成果从一个想法 ( 0 阶段) 到原创技术突破 ( 1 阶段) 的原始创新，难在科研本身的不确定性，但有大量国家科研经费的支撑，在一定程度缓解了突破难度。然而从原创技术突破 ( 1 阶段) 到小规模市场应用和产品迭代 ( 10 阶段) ，中间需要多年持续的研发和优化过程，不仅缺乏财政资金支持，更面临着外部环境的不确定性，使得许多具有潜力的科技成果无法顺利进入市场，前瞻 性的财税政策应在这一环节提前布局。
在产业扶持上，我国战略性新兴产业和未来产业主要依赖于现有高新技术企业的税收优惠政策，而在 数字创意、生物技术等产业的税收优惠力度上显得尤 为不足。财政补贴尽管能够从 “点” 的角度灵活指向特定产业，但传统的补贴方式可能导致资源错配和“一窝蜂” 现象，即企业为追求补贴而盲目投资，忽视了真正的市场需求和技术创新。且财政补贴连贯性 较弱，通常以项目为单位进行资金分配，难以构建稳定支持科研创新的长效机制。从补贴效果来看，财政 资金扶持产业过程中还呈现出一定的 “惯性” (胡吉亚，2020) 。高端装备产业、卫星研制与发射能力、高档数控机床等领域我国已经达到国际主流水平，政府补贴向这类产业倾斜，确实在一定程度上促 进了这些产业的发展，然而，如果政府补贴过于集中 且未能及时退出，就可能导致部分新兴产业出现产能过剩压力和部分传统产业资金缺乏并存的现象。
第二，产业链大中小企业融通创新的政策引导不足。构建“头雁领航、众雁伴飞” 的大中小企业融通创新格局，是推动我国自主创新能力和保障产业链供应链安全及竞争力的重要途径。现有的财税政策虽然已对 “链主” 企业和中小企业给予扶持，但仍然缺乏引导“链主”企业带动中小企业创新的政策出台，尤其是支持 “链主”企业参与产业联盟组建， 加大与上下游中小企业的合作力度，构建紧密配套、协同发展的优良产业生态的政策。再加上地方保护、区域壁垒等问题，导致资源、资产和市场无法向产业内高效率的企业集中，实际上难以形成真正的“链主”企业，已形成的“链主”企业也难以发挥创新外溢效应。
2.结构安全层面: 财税政策对全国统一大市场引导和政策协同不足。
第一，财税政策尚未体现全国统一大市场下因地制宜的产业发展引导策略。区域资源禀赋、产业基础及科研实力的显著差异要求地方政府在制定财税政策时，必须充分考虑本地区的特色和优势，实施因地制宜的产业发展引导策略。然而，2024 年各省 (市、自治区) 《政府工作报告》所披露的发展战略较为趋同。众多省份都将新能源、新材料、生物医药、高端装备、新一代信息技术、航空航天、海洋装备、海洋经济以及低空经济等战略性新兴产业作为重点发展领域，并提出努力在人工智能、生命科学、量子科技、新型储能、生物制造等未来产业领域抢占先机。此外，尽管部分省 (市、自治区) 的政府工作报告中已对下属市、区做出了差异性的产业规划，但许多地 市级和区级政府在年度产业规划中仍然缺乏对自身特 色的深入挖掘，而是倾向于跟随热门产业趋势。以生 产要素机械性、同质化堆叠来培育产业集群，反映出的正是在全局观上的欠缺。很多城市未能找准自身定 位，没有厘清城市名片、主导产业、发展方向，一味和头部城市争夺优质产业和热门产业，导致财税政策也未能体现出地区差异，造成产业重复建设、新兴产业雷同建设等结果，并阻碍了全国统一大市场的形成。
第二，相关政策呈碎片化，协同性有待加强。目前各部门、各行业已有大量政策出台保障产业链供应链安全及新质生产力发展，但政策碎片化、不协调、泛化问题仍然存在，目标多元且逻辑不清晰，影响政 策落地效果。一方面表现为中央与地方之间政策实施偏差。如 2023 年前后中央出台多项措施帮助民营企业发展，包括强调 “两个毫不动摇”、出台 “民营经济 31 条” 及成立民营经济发展局等，但地方的政策执行水分较大，落实不到位，甚至与中央政策相悖。另一方面，不同职能部门之间缺乏完善的沟通协调机制。各部门根据自身需要制定和推进改革政策，往往 未充分考虑这些政策相互之间产生的影响。例如，不 同部门颁布的新能源汽车相关政策与产销不达标企业 的管理措施在实践中缺乏兼容性 (赵晶等，2022) 。
2024 年《政府工作报告》中提出要 “增强宏观政策取向一致性”。为推动产业链供应链安全与新质生产力发展的深度融合，政府需系统审视现有政策体系， 加强政策间的协调性和一致性，避免“合成谬误”，也避免“分解谬误”，为新质生产力的发展提供稳定、明确的政策环境。
3. 环境安全层面: 营商环境有待进一步提升且地域化部门化特征明显。
近年来，我国营商环境明显改善，但仍然存在诸多问题。这些问题不仅制约我国整体营商环境的进一步提升，也阻碍了要素向我国流入并自由流动，不利 于产业链供应链安全以及新质生产力的发展。
第一，企业在实际运营过程中所面临的营商环境 问题多种多样。如在办理迁移、注销等业务时，企业 有时会遭遇行政拖延现象。在参与招标投标、政府采 购等活动时，注册地、所有制等条件造成的排斥限制 亦屡见不鲜。此外，地方政府乱收费、乱罚款、乱摊 派等问题频发，严重侵害了企业的合法权益。在政务 服务层面，一些单位在规定程序和材料之外增加办理 环节和申请材料，导致企业办事难、办事慢，政务服 务效率亟待提升。部分地方政府在签订合同后，以各种理由不兑现承诺，这不仅损害了政府的公信力和形 象，也极大挫伤了企业的投资信心和积极性。
第二，财政补贴和税收优惠政策的不连续性也是 影响营商环境的重要因素。政策的频繁变动和跨部门 政策的不一致性，“政出多门”“新官不理旧账” 等问题导致企业在执行时感到困扰，增加了企业的运营 成本和风险。
第三，各地区和各部门在营商环境建设上地域化口中的政府职能 “条块分割” 现象普遍，业务整合难度较大，导致企业和群众在跨区域办事时面临 “重复跑路” 的困境。能够异地办理的事项数量和异地通办水平尚不能满足群众的期待，这也在一定程度 上制约了市场主体的自由流动和资源配置效率。监管 环境方面，多头管理和监管盲区的问题同样突出。由 于市场监管规则尚未有效对接，管理人员的执法方式 简单化、“一罚了事” 现象时有发生。部分地方部门对 “新业态” “新模式” 的包容性不足，过于强调监管 “一禁了之” 而忽视创新，这在一定程度上抑制了市场活力和创新动力 ( 屈晓东，2023［21］) 。区域发展环境方面，衔接不畅和普惠性不足的问题亟待解 决。一些营商环境政策过于倾向本地企业，缺乏对外 合作的开放性和包容性，阻碍了区域经济的协调发 展。同时，一些地区为了吸引外资而给予外资企业超 国民待遇的优惠政策，如 “一事一议” 的税收奖补政策。这些政策由于缺乏足够的透明度，容易引发不 同地区在吸引外资方面的恶性竞争，损害市场公平竞 争的原则。
四、新质生产力视角下保障产业链供应链安全的财税政策建议
围绕新质生产力 “技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级” 的内涵和本质要求，财税政策应跳出面向外循环的传统发展框架，构 建一系列统筹新质生产力发展与产业链供应链安全的 政策思路。通过新质生产力的发展，推动技术创新和 产业升级，从而提升整体产业链的竞争力和产业链供 应链安全水平。
(一) 新阵地: 加快制定培育战略性新兴产业和未来产业的财税政策
战略性新兴产业与未来产业，其涉及领域广泛、产业链纵深且各环节间关联紧密。在推动这些产业发展的过程中，不仅要关注整体财税政策的制定，更要细化到产业链供应链中的各个环节，以及不同生命周期阶段的特殊需求。在财税政策的宏观层面，应构建一套全面、系统的政策框架，以激励战略性新兴产业和未来产业的联动发展与互补发展。通过优化税收结构，合理配置财政资源，最大限度地释放税收政策红利，进而打破制约产业发展的 “卡脖子” 节点，推动全产业链的协同进步。
针对高新技术企业的税收优惠政策需进行更为精细化的调整。 “国家需要重点扶持的高新技术企业” 所覆盖的行业或领域范围应进一步扩大，将发展新质生产力所重点关注的产业纳入其中。对于暂未符合既有门槛的战略性新兴产业和未来产业企业，可适当降低认定标准，以便更多企业能够享受到政策的扶持。此外，税收优惠政策应当更加注重创新实质而非门槛资格。在给予企业税收优惠的同时必须审慎地关注企业是否存在迎合政策导向的策略性创新行为，以及被支持企业的自主创新能力及其所展现的实质性创新行为。为了确保税收优惠政策的精准性和有效性，必须对存在策略性创新行为的企业停止提供税收优惠，促使企业更加注重实质性创新。
(二) 新转换: 协调新旧动能有序转化、新旧设备有序更新
第一，协调新旧动能有序转化。财政应加大对新一代信息技术、工业互联网平台的支持力度，为传统 产业数字化转型提供技术支撑。通过绿色税收政策支 持绿色产业等新兴产业的发展，推动产业结构的绿色 优化升级和经济的可持续发展。同时，畅通企业进入退出机制，协调新旧产业更迭。激发市场主体竞争活 力，激励新兴企业充分参与市场竞争。优化企业兼并重组机制，畅通市场主体退出渠道，降低市场主体退出成本，加快不符合新兴产业发展方向、低技术效率、弱竞争力的企业的退出。
第二，协调新旧设备有序更新。鼓励生产企业通过 “以旧换新” 等模式更新、取代高污染、高能耗、低效率设备。借助财政手段充分调动和激发地方、企业和消费者的主动性、积极性和创造性，推动设备更新和消费品换代形成规模效应。进一步扩大利用财政资金支持、税收激励、政府采购、贴息贷款等财税手段支持设备更新和消费品换代的力度和范围。同时，在推进大规模设备更新和消费品以旧换新行动时，必须将已有政策落实到位。
(三) 新基础: 增强财税政策对教育、人才与科技的系统性支持
财税对于教育、人才与科技的培育应当坚持系统 观念，将三者视为一个整体来谋篇布局。教育培育要兼顾一般劳动型人才和行业顶尖人才，同时科研成果 应当以产业发展为导向，为新质生产力发展提供基础性人才。
第一，加强财税对科教兴国战略基础性工作的支持。充分发挥教育在人才培育中的重要作用，根据战略性产业、未来产业和传统产业的需要培育不同领域的人才。从战略人才、未来人才、复合型人才、大国工匠到技能工人等，均需要制定长期的培育计划。针 对低端制造业面临的招工困难，加大投入以提升职业 教育办学质量，加快产教融合实训基地建设，重点开展订单式培训、定向培训，以 “干中学” 的模式培养低端制造业所需要的高技能劳动力，提高制造业就 业的含金量和从业者收入。
第二，加强高校科研成果转化的应用导向。一方面，要实施职务科技成果赋权，激发科研人员的创新与转化动力; 另一方面，建立科技创新全链条决策机制，紧密围绕 “为谁创新、谁来创新、创新什么、如何创新” 等核心问题进行决策。通过紧扣国家战略、地方需求和企业需要，科学布局研发资源，明确研发方向，推动应用成果的产出。
第三，加强科技创新从原创技术突破 ( 1 阶段) 到小规模市场应用和产品迭代 ( 10 阶段) 的支持力度。引导政府产业基金与社会资本更多关注科技创新“从 1 到 10”的过程，以丰富科技成果转化的融资渠道。
第四，针对创新人才流失与吸引力不足的问题， 财政必须加大对留住和吸引创新人才的配套支持力 度。为创新人才提供更加舒适的工作环境、更完善的科研设施，以及更有保障的生活条件。
(四) 新格局: 支持梯度培育企业形成链主攻关、中小企业深耕细分的创新局面
为发展新质生产力创造更好环境，需要着力塑造互生共荣的企业生态。财政应当在加快新质生产力发 展中发挥更大的作用，确保产业链布局的主动权。
财政应引导国有企业承担起相应的政治、经济和 社会责任，聚焦于国家发展的重大需求，勇当现代产业链的 “链长”，提升其带动产业链发展的意愿和能力。支持 “链主” 企业主导技术攻关、生态构建与垂直一体化整合，以推动产业链向中高端迈进。同时，引导 “专精特新” 企业深耕细分领域，发挥其专业优势，为产业链注入更多创新活力。此外，还应 鼓励企业积极参与产业联盟的组建，加强与上下游中 小企业的合作，共同构建紧密协作、协同发展的优良 产业生态，从而推动产业链的整体升级与提质。
(五) 新循环: 发挥财税政策助力全国统一大市场形成以畅通供应链循环的作用
第一，完善交通基础设施建设财政性资金保障长
效机制。完善交通基础设施投资领域相关财税政策，研究制定与交通基础设施投资特征相适应的资金保障 长期政策。优化地方政府债券发行管理，完善收费公 路专项债发行使用与额度分配等政策，进一步增强政 策效力。
第二，建立以数据为基础、算力为动力、算法为 核心的人工智能产业财税政策体系。提升财政资金使 用效益，促进人才、资本等要素聚集，助力人工智能产业高质量发展。可借鉴成都市推行“算力券” 的做法，针对算力资源消费免费发放权益凭证，以政府补 贴的方式帮助中小微企业使用算力，解决中小微企业 资金实力不足、技术人才欠缺、算力匹配难应用少等 痛点问题，以打通堵点，推动整体链条的智能化、数字化水平提升。同时，考虑中央与各地方政府因算力 调度导致的财税分配问题，根据数据加工、分析等环 节的价值创造比例，设定中央和地区间税收分成比例。
第三，建立因地制宜发展新质生产力的财税支持 体系。不同地区在发展新质生产力进程中要增强全国区域发展“一盘棋” 意识，牢牢把握自身在国家发展大局中的战略定位，找准自身的特色和优势，在加强区域间融合互动中拉长自身长板。制定财税政策以 协同推进产业链、供应链、创新链、人才链跨区域融 合和错位竞争，不断将自身的比较优势转化为新质生产力，并要考虑与本地已有的优势产业形成产业链条 和产业集群以发挥整体效应，与相邻地区的优势产业 形成互补效应。从而在全国层面加快形成优势互补高 质量发展的经济布局，使发展新质生产力与不同区域的主体功能定位相适配，与中国式现代化建设宏伟目标相适应。
[1] 注：原文发表于《中央财经大学学报》2024年10期。