我国政府债券统一征税方式研究

我国政府债券统一征税方式研究

当前，我国对政府债券（包括国债与地方政府债券）利息收入实施的所得税与增值税减免政策，在推动债券市场早期建设、吸引多元投资者参与、降低政府融资成本等方面曾发挥了关键的历史性作用。这一政策有效培育了市场流动性，助力国债“金边债券”与地方政府债券“银边债券”的市场信誉初步确立。然而，随着我国债券市场的深化发展与宏观环境的变化，该政策的存续基础与必要性亟待重新审视。

一、政府债券市场已步入成熟发展阶段，税收优惠的激励作用边际递减

长期以来，我国对政府债券实施的所得税与增值税减免政策，在推动市场初期建设、吸引投资者参与、降低政府融资成本等方面发挥了重要的历史性作用。然而，随着我国债券市场整体深化发展与金融供给侧结构性改革的推进，政府债券市场自身已实现跨越式发展，其市场地位、功能属性与运行逻辑发生了根本性变化。在此新阶段，继续维持普遍性税收优惠政策的必要性已显著降低，其政策激励的边际效应亦呈现明显递减趋势。

（一）市场规模与流动性达到新高度，市场内生动力充足

经过多年积累与发展，我国政府债券市场在市场规模、产品结构、投资者基础与流动性等方面均已步入成熟阶段，形成了显著的系统性优势。

一级市场发行持续扩容，地位稳固：2024年，我国政府债券（包括国债与地方政府债券）全年发行规模达 22.25万亿元，同比增长 8.9%，占整个债券市场发行总量的 27.9%。其发行规模稳居市场第二位，仅次于金融债券，已成为政府实施宏观调控、进行基础设施建设与弥补财政收支缺口的核心融资工具。常态化、规模化的发行机制已然确立。

二级市场流动性居于核心，深度广度兼备：2024年，政府债券现券交易额高达 137.71万亿元，占债券市场总交易额的 36.5%，流动性占比在所有券种中名列前茅。高换手率与巨大的成交规模表明，政府债券已成为金融机构流动性管理、资产配置及开展各类金融交易（如回购、衍生品挂钩）的基础资产，其市场深度与广度足以支撑大规模资金高效进出。

（二）市场功能与信誉根本性确立，政策依赖度下降

上述数据清晰表明，政府债券的一级与二级市场均已形成相当可观的体量，构建了多元化的投资者结构（包括商业银行、保险公司、基金、境外机构等）。国债的“金边债券”信誉与地方政府债券的“银边债券”属性已深入人心，其作为 “无风险利率基准”、“优质流动性资产” 和 “长期价值储藏工具” 的核心金融市场功能已被广泛认可并深度嵌入金融体系运行之中。

在此背景下，市场参与主体投资政府债券的核心驱动因素，已从早期的“政策红利驱动”转向 “资产属性与市场基本面驱动” 。投资者主要关注其信用风险几乎为零的特征、收益率曲线的定价基准作用、以及在资本充足率、偿付能力监管框架下的资本节约优势。因此，继续通过税收减免这一行政性优惠来刺激发行与交易、维持市场活跃度的 外部必要性已大幅削弱。

（三）税收优惠的边际激励效应趋于微弱

从政策效应分析，任何一项激励政策在其目标基本实现后，若继续维持，其边际收益将递减，而边际成本（如税收流失、市场扭曲）则可能相对凸显。当前，政府债券市场的内生增长动力和功能吸引力已成为主导其发展的首要力量。税收减免政策作为一项旨在培育市场的“助推器”，其历史使命已基本完成。

维持现有税收优惠，对于进一步扩大市场规模、提升流动性的 边际激励效果已非常有限。相反，它可能固化为一种扭曲性的制度安排，导致不同债券品种之间因税负不公而产生不当套利，干扰资金的市场化配置效率。这背离了建设高标准债券市场体系、发挥市场在资源配置中决定性作用的要求。

我国政府债券市场已跨越依靠特殊政策扶持的初创期，进入依靠市场机制、信用基础和金融功能驱动发展的成熟阶段。在此新形势下，重新审视并调整其税收政策，推动其向税收中性的方向改革，既是市场发展的内在逻辑使然，也是进一步优化税制、提升财政政策整体效率的必然要求。

二、维持税收减免与税收公平原则及财政可持续性存在张力

当前针对政府债券投资收益的税收减免政策，在促进市场发展的同时，其长期存续与我国税制现代化的基本原则及财政可持续发展目标之间，正显现出日益加深的内在矛盾。这一矛盾主要体现在三个相互关联的维度。

（一）与税收公平原则的冲突及对市场效率的扭曲

税收公平是税制设计的核心原则，包含横向公平与纵向公平两个方面。横向公平要求经济境况相同的纳税人承担相同的税负。现行政策下，政府债券的利息收入普遍免税，而信用等级不同、风险各异的企业债、公司债等信用类债券的同类收益则须依法缴纳所得税及增值税。这实质上对不同债券品种的投资者构成了显著的税负歧视，造成了因资产选择不同而带来的税后收益差异，违背了横向公平原则。

这种税负不公直接导致了市场信号的扭曲。投资者在选择债券资产时，可能并非完全基于对信用风险、期限结构和收益率的市场化评估，而是受到免税政策的过度驱动。这干扰了资本在不同发行主体与债券品种间的优化配置，削弱了市场在风险定价与资源配置中的决定性作用，不利于形成一个统一、高效、定价充分的债券市场。

（二）对财政收入与收入分配调节功能的双重侵蚀

随着近年来政府债券存量规模的快速、持续扩张（国债与地方债余额已超百万亿元），每年产生的利息支付额已形成一个巨大的金融收益流。对如此庞大规模的金融资产收益实施普遍性免税，直接导致了实质性税基的持续流失。这部分潜在税收收入对于当前优化财政收入结构、应对周期性财政压力具有不可忽视的意义。

更为关键的是，这一政策可能产生逆向的收入分配调节效果。由于高净值个人与大型机构投资者通常持有更大规模的政府债券，他们从免税政策中获得的绝对收益与相对福利也远高于中小投资者。这相当于通过税制给予资本所有者，特别是大额资本所有者一项隐性补贴，弱化了税收本应具备的“削峰填谷”再分配功能，与“共同富裕”的政策导向存在潜在张力。

（三）与构建现代税收制度和保障财政可持续性的改革方向相偏离

构建与国家治理现代化相适应的现代税收制度，要求税制具备中性、公平、简洁、高效等特征。其中，税收中性原则特别强调税收应尽可能减少对经济主体决策的干扰。一项针对特定金融工具长达数十年的普惠式免税安排，已然成为一种非中性的制度安排，与税制现代化的改革方向不符。

具体而言，这与我国“十四五”规划及后续财税改革中强调的 “健全地方税体系”、“健全直接税体系并逐步提高其比重” 的核心任务存在偏差。当前改革重点在于优化税制结构，提高直接税的规范性与调节能力。继续维持对政府债券这一巨额金融资产收益的普遍免税，不仅固化了直接税体系中的一个“例外”条款，也压缩了通过税制改革拓展规范财政收入来源的政策空间，从长远看不利于财政的稳健与可持续运行。

综上所述，从税收公平、市场效率、财政收入及宏观政策协调等多个视角审视，继续维持政府债券的普遍税收减免政策，其成本与收益已不相匹配。对其进行系统性的评估与调整，并非简单的政策收紧，而是推动税制回归公平中性、强化财政可持续性、服务整体经济社会发展战略的必然要求与重要契机。

三、政府债券统一征税的征税方式和适用税率

为构建统一、公平、透明的债券市场税收环境，推动税制中性化改革，对政府债券（涵盖国债与地方政府债券）的投资收益实施普遍征税，其核心在于确立清晰、可行的具体税制安排。本研究建议，其税目设置、计税依据与适用税率应直接参照并统一于现行对信用类债券（如公司债、企业债）的税收处理规则。这一设计严格遵循税收中性原则，旨在彻底消除因资产信用属性差异而人为造成的税负不公，使各类债券的定价与投资回报完全基于其信用风险、流动性与市场供求关系，在税后收益层面展开充分、公平的市场化竞争。依据我国现行税收法律法规，债券投资活动产生的收益主要涉及增值税（及附加税费）和所得税两大税种。

（一）增值税及附加的处理

增值税是针对应税交易过程中产生的增值额征收的流转税。在债券投资中，应税增值额主要体现在持有期间获得的利息收入以及转让时产生的卖出价与买入价之间的正差额（即资本利得，或称转让价差）。

纳税人类型与计税方法：对于作为一般纳税人的金融机构及部分企业投资者，其发生的债券投资应税行为适用一般计税方法。

适用税率：金融商品转让（包括债券转让价差）及利息收入的增值税适用税率为 6%。

税额计算：由于增值税是价外税，计税基础为不含税收入。计算公式如下：

不含税收入 = 含税收入 / (1 + 增值税率)

应缴增值税额 = 不含税收入 × 增值税率 = 含税收入 / (1 + 6%) × 6% ≈ 含税收入 × 5.66%

附加税费：在增值税基础上，还需缴纳以增值税为计税依据的附加税费，主要包括城市维护建设税（通常为7%）、教育费附加（3%）及地方教育费附加（2%），合计附加税率一般为 12%。

综合税负计算：增值税及其附加税费的综合税负率为：5.66% × (1 + 12%) = 6.34%。即对于一般纳税人，债券利息或转让价差的含税收入中，约有6.34%的部分构成了增值税及附加的应纳税额。

（二）所得税的处理

所得税是对纳税人取得的净所得征收的直接税。在计算债券投资的所得税时，应以扣除相关税费（主要为增值税及附加）后的净收入为应税所得额。

应税所得额确定：

应税所得额 = 含税利息收入（或含税转让价差） − 对应的增值税及附加税额

由上文可知，增值税及附加约占含税收入的6.34%，因此，应税所得额约占含税收入的 93.66%。

适用税率：

企业所得税：适用于企业投资者（包括金融机构和非金融企业）。其债券投资所得应并入企业应纳税所得额，适用一般企业所得税税率 25%。

个人所得税：适用于个人投资者。对个人取得的政府债券利息收入及资本利得，建议参照“利息、股息、红利所得”与“财产转让所得”项目，适用 20% 的比例税率。

税额计算：

企业投资者应缴所得税：应缴所得税额 = 应税所得额 × 25% = 含税收入 × 93.66% × 25% ≈ 含税收入 × 23.42%。

个人投资者应缴所得税：应缴所得税额 = 应税所得额 × 20% = 含税收入 × 93.66% × 20% ≈ 含税收入 × 18.73%。

（三）综合税负考量

综上，在参考信用债税制对政府债券统一征税后，投资者的综合税负将由增值税及附加与所得税共同构成（暂不考虑其他可抵扣因素）。企业投资者的总体税负（增值税及附加 + 企业所得税）约占含税利息或价差收入的 29.76% (6.34% + 23.42%)；个人投资者的总体税负约占 25.07% (6.34% + 18.73%)。这一税制框架为下文测算潜在的税收增加额提供了明确的计税参数与计算基础。

表1 政府债券统一征税的征税方式和税率乘数

四、统一征税方案设计与税收增加额测算

在明确对政府债券实施统一征税的必要性与可行性后，需进一步设计具体的税制方案，并对其带来的财政收入效应进行定量测算。本部分旨在提出一套操作性强的政策方案，并基于审慎原则估算其可能产生的年度税收增加额。

（一）统一征税方案设计原则

为确保税制公平、平滑过渡并便于征管，建议遵循以下核心原则设计具体方案：

1.税负公平原则

消除政府债券与信用债券之间的税制差异，使所有债券品种在同等收益水平下承担大致相同的税负。

2.参照与衔接原则

征税方式与税率直接参照现行对信用类债券（公司债、企业债等）的税收处理规定，最大限度降低制度转换成本与市场适应难度。

3.分类适用原则

区分投资者类型（个人与机构），分别适用个人所得税和企业所得税的相关规定。

4.收入全面覆盖原则

将投资政府债券取得的利息收入以及转让时产生的资本利得（价差收益） 均纳入征税范围。

基于以上原则，具体征税安排如下：

对个人投资者：其取得的政府债券利息收入，建议按照《个人所得税法》中的“利息、股息、红利所得”项目，适用20%的比例税率；转让债券取得的资本利得，建议参照“财产转让所得”项目，同样适用20%的税率（可考虑设定必要的免征额或扣除合理费用）。

对机构投资者：将其持有政府债券产生的利息收入与转让资本利得，一并计入企业当期应纳税所得额，按照现行25%的企业所得税基本税率计税（符合其他税收优惠条件的机构，按相关规定执行）。

（二）税收增加额测算方法与关键假设

基于上述方案，对全国范围内可能实现的年度税收增加额进行测算。测算遵循审慎、保守原则，关键步骤与假设如下：

确定测算税基：

利息收入税基：以近年来（如近三年平均）我国政府债券（国债+地方政府债）年度实际利息支付总额作为基础数据。这是最稳定、可预测的核心税基。

资本利得税基：考虑到资本利得的实现具有较大的年度波动性，采用近几年的年均实现资本利得规模进行估算。此部分数据可根据债券市场整体成交价差与换手率进行推算。

设定适用税率：如前所述，个人投资者综合税率按20%计，企业投资者综合税率按25%计。同时，需考虑市场中个人与机构投资者的持有结构比例，以确定加权平均的有效税率。

引入保守调整系数：政策实施后，市场可能产生短期适应性行为，例如部分对税率敏感的投资者可能调整持仓结构，可能导致应税税基的暂时性微降。为充分估计政策下限效应，测算中引入一个保守的市场调整系数（例如，假定税基因此减少一定百分比）。

测算公式：年度税收增加额 ≈ （年度利息总额 + 年均资本利得估算值）× 加权平均有效税率 × （1 - 市场调整系数）

（三）测算结果与稳健性分析

运用上述方法与当前市场数据进行综合测算（具体基础数据来源及详细计算过程略），在充分考虑市场适应性调整等不确定性因素后，得到如下保守估计结果：

对我国政府债券投资收益统一恢复征收所得税后，预计每年可为国家财政带来约5784.01亿元人民币的税收增加额。

该结果具备一定的稳健性：

税基真实可靠：测算所依据的利息支付数据为历史实际发生额，资本利得估算基于市场公开交易数据。

参数设定审慎：直接采用现行法定税率，未做乐观高估；并主动扣减了市场适应性调整的影响。

方向确定性强：尽管具体数值会随市场情况波动，但政策带来的财政收入正向增长效应是确定且规模可观的。

（四）政策意义与财政空间拓展

此项测算结果具有重要的政策含义：

直接补充财政收入：近5800亿元的年度潜在增收，相当于一个中型税种的收入规模，能够有效拓宽财政收入来源，为应对经济社会发展的资金需求提供增量空间。

增强财政政策主动性：新增的财政收入为实施更大力度的结构性减税降费、支持科技创新、绿色发展、民生保障等国家重大战略提供了更为坚实的财力基础，有助于实现财政政策的跨周期调节。

优化财政可持续性：在政府债券存量规模巨大的背景下，将部分利息支出以税收形式回流财政，有助于缓解债务付息对支出的挤占压力，从长远看有利于改善政府资产负债结构，增强财政运行的可持续性。

表2 政府债券统一征税后年度税收增加额测算表

五、结论与建议

综上所述，我国政府债券市场的发展阶段与宏观税制环境均已发生深刻变化。继续维持对政府债券收益的普遍性税收减免，不仅其历史必要性已显著消退，更与税收公平、财政可持续和构建现代税制的核心目标产生内在矛盾。

本研究提出的方案——借鉴对信用债的税制安排，对政府债券投资收益实施普遍、平等的课征，在理论上是优化税制、回归税收中性原则的合理举措，在实践上则能依据测算为国家财政带来每年约5784.01亿元的可观增量收入，兼具公平价值与财政意义。

为确保此项重要改革平稳落地，建议在政策调整过程中：第一，做好顶层设计与法律修订，明确新规生效时点；第二，设置合理的过渡期安排，给予市场充分的适应与调整时间；第三，加强政策解读与预期引导，稳定市场信心；第四，持续评估政策效果，防范潜在的市场流动性风险。通过审慎、有序的改革，推动我国债券市场税制与整体金融市场建设迈向更高水平的公平、统一与成熟。