城投公司转型发展：政策逻辑、现实路径与长效机制研究
城投公司转型发展：政策逻辑、现实路径与长效机制研究
在全球经济格局深刻调整与中国经济转向高质量发展的宏观背景下，中国的地方政府融资平台（简称“城投公司”）正经历一场前所未有的深刻转型。这场转型的核心是从依赖政府信用、履行融资功能的“第二财政”，转变为独立运营、自负盈亏的市场化主体。本文系统研究了这一转型进程的政策演进、实践路径与现实挑战。文章首先剖析了从“剥离融资功能”到“平台出清”的政策递进逻辑及其对城投公司的根本性要求。其次，分析了地方政府推动“退平台”的差异化积极性、决策考量与实施序列。再次，梳理了在化解存量债务压力下，城投公司有息债务的主要解决途径。继而，评估了城投向产业投资平台转型的实际效果、典型路径与代表性案例。最后，探讨了如何构建长效监管机制以防止风险反弹，并对严禁新增隐性债务政策的执行效能进行了评估。本研究认为，城投转型是一项涉及政府与市场关系重构、财政与金融风险隔离、以及地方发展动能转换的复杂系统工程，其成功与否将深刻影响中国地方政府债务的可持续性与区域经济的长期健康发展。
1.从“剥离功能”到“平台出清”：城投转型的政策内涵与根本性转变
中央关于地方政府融资平台（城投公司）的政策导向，经历了从“加快剥离政府融资功能”到推动“融资平台出清”的深刻演变。这一系列政策表述的演进，不仅反映了对过去十余年城投模式所积累风险的深刻反思，更标志着对其在新时代经济体系中角色定位的战略性重构。其核心内涵已超越短期债务化解的范畴，指向一场旨在厘清政府与市场边界、重构地方投融资体制的根本性变革。
1.1政策逻辑的递进：从功能切割到主体清理
中央政策的演变呈现出清晰的递进逻辑，其严厉程度与系统性要求逐步提升。
第一阶段：“剥离政府融资功能” — 切割信用关联
这一要求的核心在于进行 “功能切割” 。它旨在通过制度约束，强制分离城投公司与地方政府之间不规范、不透明的信用捆绑关系。政策意图是明确城投公司的市场化属性，要求其作为独立法人主体，按照市场化原则进行融资和经营，地方政府不得再通过出具担保函、承诺函等方式为其融资行为提供隐性信用背书。这相当于在政府信用与企业信用之间划出一道“红线”，是转型的起点和基础前提。
第二阶段：“融资平台出清” — 优化主体供给
在功能切割的基础上，“出清”要求则更进一步，指向了 “主体优化” 。它意味着要对数量庞大、资质参差不齐的融资平台进行分类处置与系统化整理。政策目标是对那些缺乏实质经营业务、纯粹为融资而设立的“空壳”平台，或严重资不抵债、失去持续经营能力的“僵尸”平台，进行清理、兼并重组或市场化退出。其战略意图是实现地方政府隐性债务载体的“瘦身健体”，从源头上减少潜在的融资乱象和风险滋生点，促使保留下来的平台必须是真正具备市场化生存和发展能力的优质主体。
1.2对城投公司的核心要求：三重根本性转变
上述政策逻辑对现存及转型后的城投公司提出了前所未有的系统性要求，具体体现在三个相互关联的根本性转变上：
转变一：信用基础的转换 — 从“政府信仰”到“市场信用”
核心内涵：城投公司的信用评级与融资成本，必须从依赖地方政府财力和支持意愿的“外部信仰”，彻底转向基于自身资产负债表质量、主营业务现金流生成能力以及项目投资回报水平的 “内生信用” 。
实践要求：这倒逼城投公司必须开展一场深刻的自我革命：全面审计与盘活存量资产，剥离、处置无效和低效资产（如无法产生收益的公益性资产），做实资产价值；聚焦和培育核心主业，发展能够产生稳定、可持续现金流的经营性业务（如公用事业运营、产业园区开发、商业地产租赁等），从根本上改善自身的盈利模式和偿债能力。
转变二：功能角色的重塑 — 从“融资工具”到“运营实体”与“市场伙伴”
核心内涵：城投公司的社会角色需实现根本性跃迁，从地方政府延伸的“融资工具”，转变为自主经营、自负盈亏的“城市综合运营服务商”和政府的“市场化合作伙伴”。
实践要求：未来参与地方基础设施和公共服务项目，其行为模式必须发生根本改变。需严格遵循市场化、法治化原则，通过政府与社会资本合作（PPP）、特许经营、股权投资、市场化购买服务等规范模式参与。政府则依据协议约定，以公开、透明的“使用者付费”或“政府付费”方式支付合理对价。这意味着城投公司必须具备专业的项目投融资分析能力、建设运营管理能力和成本控制能力，以优质服务获取市场回报，彻底摒弃对财政资金直接或间接兜底的依赖和幻想。
转变三：权责关系的厘清 — 从“绑定共生”到“风险隔离”
核心内涵：必须在法律和财务上，建立起清晰、牢固的政府与企业债务“防火墙”，实现权责对等、风险隔离。
实践要求：城投公司作为独立的企业法人，需对其所有市场化融资行为承担完全的偿还责任，其债务属于企业债务，不属于政府债务。地方政府仅以出资额为限承担有限责任，不再承担任何形式的无限连带责任或救助义务。这要求地方财政预算管理必须更加硬化，杜绝任何形式的违规注入资产、变相担保或资金输送，从而在制度上阻断风险向财政的传导路径。
从“剥离功能”到“平台出清”，政策演进勾勒出一条清晰的城投转型路径图。其最终目标是塑造一批信用独立、业务清晰、权责明确的新型地方国有企业。这不仅是防范化解地方债务风险的关键举措，更是推动国家治理体系和治理能力现代化在财政金融领域的具体体现，对于构建适应高质量发展要求的新型地方投融资体制具有深远意义。
2.地方政府“退平台”的决策逻辑、区域差异与实施路径
“退平台”作为城投公司转型的关键环节与最终标志，其推进并非整齐划一的行政命令执行过程，而是一个充满复杂性与差异化的地方实践。地方政府在这一进程中的积极性、决策逻辑与实施路径，深刻反映了各地在财政资源、债务负担、发展需求及市场环境等多重约束下的理性权衡与策略选择。本部分旨在系统剖析这一决策体系的内部构成与外部表现。
2.1 区域积极性的分化：经济基础与财政能力的决定性影响
地方政府推进“退平台”的意愿与能力呈现显著的“区域分化”格局，其根本驱动力在于地区间经济发展的不平衡与财政健康状况的差异。
主动推进型：东部经济发达地区
以江苏、浙江、山东、广东等省份为代表。这些地区具备以下核心优势，使其在“退平台”进程中走在前面：
雄厚的财政实力与健康的债务结构：一般公共预算收入充足，税收基础扎实，法定债务空间相对充裕，对平台融资的依赖度历史较低且呈下降趋势。主动“退平台”是其优化政府债务结构、降低整体杠杆率、向市场展示财政纪律的主动作为。
发达的金融市场与多元的融资渠道：区域内资本市场活跃，金融机构集聚，为转型后的城投公司通过企业债、项目收益票据、基础设施REITs等市场化工具融资提供了良好环境，削弱了对传统平台融资功能的路径依赖。
平台自身转型基础较好：许多平台经过多年发展，已在城市运营、公用事业、产业投资等领域形成了具有市场竞争力的业务板块和经营性现金流，具备了“断奶”独立生存的能力。
审慎缓进型：中西部及东北等地区
这些地区面临不同的约束条件，使其对“退平台”持更为谨慎的态度：
持续的基建民生支出压力：处于城镇化深化和基础设施补短板的关键阶段，刚性支出需求大。
存量债务负担较重与融资缺口焦虑：隐性债务化解压力大，而自身财力有限，对平台这一传统融资渠道的依赖性依然较强。担心过快“退平台”会导致在建项目资金接续困难或新增项目融资无门，形成“融资缺口”。
平台市场化能力普遍偏弱：平台业务多集中于公益性、准公益性领域，自身“造血”功能不足，短期内难以完全脱离政府信用支持而独立在市场上融资。
2.2 核心决策考量因素：一个多维度的综合评估框架
地方政府在决定是否推进、以何种速度与方式推进“退平台”时，并非单一因素决定，而是会对一个由内外因素构成的评估框架进行综合研判：
地方政府债务的总体压力与结构性风险：
压力水平：地区全口径债务率（包括法定债务与隐性债务）是否已接近或超过风险警戒线。
结构特征：隐性债务的规模、成本（特别是非标债务占比）及期限结构。隐性债务占比高、成本高、期限短的地区，通过“退平台”切割风险、重塑融资结构的动力更强。
地方财政的可持续性与韧性：
自身“造血”能力：税收收入和非税收入的增长潜力与稳定性。
转移支付依赖度：对上级转移支付的依赖程度，这影响了财政的可预测性和自主调控空间。
中长期收支平衡预测：基于人口、产业趋势对未来财政收支的预判。财政前景越乐观，对平台融资的依赖戒断就越从容。
融资平台自身的市场化转型条件：
资产质量与业务结构：是否拥有能产生稳定现金流的优质经营性资产和清晰的主营业务。
公司治理与专业能力：是否建立了现代企业制度，是否拥有市场化业务所需的专业团队和管理经验。
财务健康状况：资产负债率、利息保障倍数等关键财务指标是否支撑其独立信用。
区域金融生态环境的支持意愿：
金融机构的态度：本地及主要合作金融机构是否认可平台转型后的市场化主体身份，并愿意基于其自身信用提供融资。
金融市场的深度：区域内多层次资本市场是否完善，能否为转型平台提供多元化的直接融资工具。
2.3 实施路径与顺序策略：“分类处置、循序退出”的务实选择
在实践中，“退平台”工作普遍遵循 “分类处置、循序退出、确保平稳” 的务实策略，而非“一刀切”式的整体退出。
分类标准与处置方式：
优先退出类：主要指那些债务负担轻、业务板块清晰且市场化程度高（如已成功运营水务、燃气、公交等公用事业，或拥有成熟房地产开发业务的平台）、与政府历史瓜葛较少的优质平台。对此类平台，地方政府积极推动其完成市场化改制，明确不再承担政府融资职能，率先从平台名单中清除。
保留改造类：主要指那些承担重大在建公益性项目（如地铁、重大民生工程），或存量债务规模巨大、短期难以化解的平台。对此类平台，采取“保留平台身份、但严格规范其新增融资行为”的过渡策略。同时，通过注入优质经营性资产、推动债务重组（置换、展期）、引入战略投资者、提升运营效率等方式，助力其“强身健体”，逐步培育市场化能力，为未来条件成熟时退出创造条件。
清理整合类：针对那些业务空转、资产虚化、失去存续价值的“空壳”平台或严重资不抵债的“僵尸”平台，坚决予以清理关闭，或将其有效资产并入其他优势平台，实现市场出清。
实施顺序的逻辑：总体上遵循 “先易后难、试点先行、形成示范” 的顺序。即优先处置“优先退出类”平台，快速取得成效，积累经验，稳定市场预期。随后集中资源攻坚“保留改造类”平台中的难点问题。这种策略既体现了工作的针对性，也有效控制了转型过程中的潜在风险，确保了地方财政金融秩序的总体稳。
3.化债压力下城投有息债务的化解途径与“以时间换空间”策略
在防范化解地方债务风险的总体框架下，中央财政资源主要用于解决地方政府法定债务和存量隐性债务中的政府偿还责任部分。对于已剥离政府融资功能、正在向市场化转型的城投公司而言，其自身背负的、基于企业信用的有息债务（尤其是历史形成的高成本、短期非标债务），其化解责任主体在于企业自身。当前的核心化解哲学是执行 “以时间换空间” 的策略——即通过一系列金融技术操作与经营能力提升，平滑债务期限结构、降低财务成本，为平台培育经营性现金流和市场化转型争取宝贵的时间窗口。这一过程并非简单的债务核销，而是一场涉及财务重组、资产运营与公司治理的综合性工程。
3.1 主要化解途径一：债务重组与置换——优化财务结构的核心操作
这是最直接、最广泛使用的“降本增效”手段，旨在通过改变债务的利率、期限和形式，立即改善平台的现金流状况和财务可持续性。
“非标转标”置换：针对成本高昂的非标准化债务（如信托计划、融资租赁、私募明股实债等），积极与金融机构协商，在符合监管要求的前提下，将其置换为在公开市场发行的、利率更低的标准化债券，如公司债券、中期票据、短期融资券等。此举不仅能大幅降低利息支出，还能拉长债务期限，并将隐蔽的债务关系阳光化，有利于市场重新评估企业信用。
协商展期与降息：对于暂时无法置换或需分期化解的存量债务，与债权人（特别是银行等主要金融机构）进行一对一的协商，争取达成债务展期协议，并协商下调利率。这需要地方政府在背后进行协调，并可能以平台未来现金流或资产收益权作为承诺，以缓解即期偿付压力，避免债务违约。
债转股或永续债工具探索：在严格符合会计准则和监管规定的前提下，对部分符合条件的债务，探索通过与金融资产管理公司（AMC）或战略投资者合作，进行市场化、法治化的债转股操作。或发行符合条件的永续债券，在会计上计入权益，暂时降低表内杠杆率。
3.2 主要化解途径二：资产盘活与资本运作——激活存量价值的经营策略
化解债务不能仅靠“借新还旧”，根本出路在于提升自身“造血”能力。盘活沉睡的存量资产是实现这一目标的关键。
战略性出售与剥离：对与核心主业关联度低、效益不佳的非主业资产（如闲置土地、商业房产、部分股权投资项目）进行有序出售，快速回笼资金用于偿还高息债务或补充营运资本。
基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）的运用：这是具有战略意义的创新工具。对于城投公司持有的、能产生稳定现金流的基础设施资产（如收费高速公路、产业园区、仓储物流、保障性租赁住房等），可通过发行公募REITs实现上市。这不仅能一次性回收大量资金用于降债，还能实现“资产上市、平台轻资产化运营”的转型，并引入公众监督，提升运营效率。
资产证券化（ABS）：将缺乏流动性但能够产生可预期现金流的资产（如应收账款、租赁债权、收费权等），通过结构化设计转变为可以在金融市场上出售和流通的证券，从而提前变现未来收益，优化现金流。
3.3 主要化解途径三：平台整合与数量压降——重塑主体信用的组织变革
“散、小、弱”的平台格局是信用分散、融资成本高企的重要原因。通过区域内的战略性重组，可以重塑市场信用。
合并同类项，打造核心主体：由地方政府主导，将业务相近、区域相邻的多个平台公司进行合并重组，组建新的、资产规模更大、业务更聚焦、信用等级更高的综合性或专业性投资运营集团。这有助于整合优质资源，淘汰冗余主体，提升整体信用评级和市场议价能力。
明确主业，分类发展：在整合基础上，清晰界定不同平台集团的主责主业，如分为城市基础设施建设运营、产业投资与园区开发、民生服务保障等板块，避免内部无序竞争，形成专业优势。
3.4 主要化解途径四：特殊金融政策工具支持——特定情形下的定向纾困
对于债务压力特别集中、区域金融生态受到严重影响的重点地区，在中央统一部署下，可启用特殊的政策工具进行定向支持，但这属于“例外”而非“普惠”措施。
地方政府特殊再融资债券：经国务院批准，地方政府可发行特殊再融资债券，所筹资金专项用于置换城投公司存量债务中认定为隐性债务的部分。这种置换本质上是将隐性、高成本的债务，显性化为低成本的政府债券，实现了债务形式的规范化和成本的显著下降，为平台转型创造了缓冲空间。但这一工具的使用有严格的前提和额度控制。
应急流动性支持机制：在极端风险情况下，可能会建立由中央、地方、金融机构共同参与的应急协调机制，为具有系统重要性的、暂时遇到流动性困难的平台提供过桥支持，以防止风险蔓延，但需附带严格的企业改革和债务重组条件。
上述四条途径在实践中需协同运用。“以时间换空间”策略的成功，最终取决于置换和争取来的“时间”是否被有效用于平台的实质性转型和“造血”能力提升。必须警惕的是，任何债务重组和金融操作都不能异化为“风险后移”或“虚假出表”，其根本目的必须服务于推动城投公司真正成为健康的市场化经营主体。同时，在资产盘活和平台整合过程中，必须遵循市场化、法治化原则，防止国有资产流失，并妥善处理好人员安置等社会问题。
4.构建长效机制：防范风险反弹与提升债务治理效能
城投公司的转型与地方债务风险的化解，绝非一劳永逸的短期战役，而是一项需要持续巩固、防止反复的长期工程。历史经验表明，若缺乏坚固的制度“防火墙”和有效的治理能力，极易陷入“化解-积累-再化解”的循环，出现“退一批、新增一批”的平台怪象。因此，构建并有效运行一个覆盖“借、用、管、还”全生命周期的地方政府债务长效监管机制，是巩固转型成果、实现长治久安的根本保障。本章将系统评估现有监管框架的成效与不足，并探讨其未来的完善方向。
4.1 现有监管框架的构建、核心支柱与初步成效
经过近年来的密集制度建设，我国已初步搭建起以“防风险、促规范、强约束”为目标的地方政府债务管理“四梁八柱”。这一体系的核心在于通过多维度、全流程的制度约束，将债务活动关进制度的“笼子”。
核心支柱一：债务限额管理与预算硬约束
内容：中央对地方政府债务实行严格的限额管理，并全部纳入预算管理。地方政府举债必须在国务院批准的限额内，编制预算调整方案报同级人大常委会批准。
成效：此举从总量上锁定了债务扩张的“天花板”，并赋予了人大监督的法定权力，强化了“无预算不举债”的纪律，使得债务增长从“软约束”转向“硬约束”。
核心支柱二：风险预警与动态监测
内容：财政部建立了全国统一的地方政府债务管理系统，对债务规模、结构、成本、期限等进行实时动态监测，并设置了债务率、偿债率等一系列风险预警指标。
成效：实现了对债务风险的“早发现、早预警”，为中央和上级政府进行区域风险研判和差异化管控提供了数据支持，增强了风险管理的主动性和前瞻性。
核心支柱三：信息公开与市场约束
内容：要求地方政府定期在统一平台公开债务限额、余额、使用安排、还本付息等信息，并逐步扩大公开范围至隐性债务化解情况等。
成效：通过“阳光化”倒逼规范化，提升了债务管理的透明度，强化了社会监督和市场约束，使地方政府举债行为不得不更多地考虑市场反应和公众舆论。
核心支柱四：终身问责与倒查责任
内容：明确了对地方政府违规举债、担保等行为实行终身问责，并建立倒查机制。
成效：尽管执行中面临挑战，但该原则的确立在观念上形成了强大震慑，明确了领导干部对任内债务风险所负的历史责任，从激励源头遏制了盲目举债的冲动。
初步成效总结：上述制度框架的建立，标志着我国地方政府债务管理进入了“系统治理、制度治理”的新阶段。它在遏制隐性债务无序扩张、推动债务显性化与规范化方面发挥了基础性作用，为城投转型创造了必要的宏观制度环境。
4.2 机制执行中的现实难点、监管漏洞与深层挑战
尽管制度框架已立，但在复杂的经济现实与地方发展冲动面前，政策执行仍面临诸多“最后一公里”的难题，存在规避监管的空间与动力。
难点一：穿透式监管面临技术与复杂性的双重挑战
问题表现：部分地方政府或平台公司通过设计复杂的交易结构来规避监管，例如：通过地方国有企业（非传统城投）作为通道进行融资；在政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、特许经营等项目中，异化为“明股实债”、固化政府支出责任；利用产业基金等金融工具进行变相举债。这些结构层层嵌套，资金流向隐蔽，传统监管手段难以实现真正穿透。
深层原因：监管的科技赋能尚不充分，跨部门、跨市场的资金流向数据尚未完全打通共享，对创新金融工具的实质风险识别能力有待提升。
难点二：问责机制的刚性约束在实践中有所软化
问题表现：“终身问责、倒查责任”原则在实际操作中面临界定难、追溯难、执行难的问题。如何准确区分“为公举债发展”与“违规盲目举债”？在集体决策背景下个人责任如何划分？历史旧账如何公正处理？这些模糊地带削弱了问责的威慑力。
深层原因：问责制度的实施细则、标准、程序有待进一步明确和硬化，与干部考核晋升体系的挂钩不够紧密、直接。
难点三：金融机构的合规审查存在压力传导偏差
问题表现：在业务竞争和业绩压力下，部分金融机构（尤其是中小金融机构）可能存在侥幸心理，放松对项目资本金来源真实性、地方政府隐性担保的审查，甚至协助设计“合规”的融资方案，成为隐性债务滋生的“共谋者”。
深层原因：对金融机构相关业务的监管罚则和问责力度，尚不足以完全对冲其追逐利润的动机。部分机构的内控和风险管理能力不足以准确识别复杂的政府信用风险。
4.3 未来完善方向：迈向更精准、更刚性与更协同的现代化治理
为筑牢风险“防火墙”，提升债务治理效能，未来的改革需朝着以下方向深化：
技术赋能，实现全口径、穿透式的动态智能监管：
强化金融科技应用，利用大数据、人工智能等技术，整合财政、金融、工商、项目等信息，构建覆盖所有可能涉及政府支出责任的融资活动的 “全景式监测网络”。
重点加强对PPP、政府购买服务、国企融资等领域的实质审核，穿透识别最终偿债资金来源，严防任何形式的变相举债。
硬化约束，建立权责清晰、奖罚分明的激励问责体系：
细化并公开违规举债问责的实施细则和典型案例，增强制度的可操作性和威慑力。
将政府债务管理的健康度、隐性债务化解实绩、城投公司市场化转型成效等关键指标，系统纳入地方主要领导干部的政绩考核体系，并与其职务晋升、薪酬待遇等直接挂钩，从根本上扭转“重发展、轻风险”的片面政绩观。
强化协同，构建跨部门、跨市场的监管合力：
在中央层面，进一步加强财政、金融管理、发展改革、审计、纪检监察等部门在债务监管中的政策协同、信息共享与行动配合，消除监管盲区。
强化对金融机构的监管和窗口指导，统一规范其对地方政府及平台公司的融资审核标准，加大对违规提供融资的机构的处罚力度，压实金融机构的风险审查责任。
深化配套改革，理顺政府与市场、中央与地方的财政关系：
持续深化财税体制改革，在明确中央与地方事权和支出责任的基础上，进一步健全地方税体系，保障地方政府拥有与其事权相匹配的、可持续的财力，从根本上减少其通过非正规渠道融资的冲动。
加快推动投融资体制改革，明晰公共项目中的政府与市场边界，推广运用规范的市场化融资模式，为转型后的城投公司参与公共建设提供清晰的“赛道”。
构建防范风险反弹的长效机制，是一项融合了制度设计、技术应用与治理能力现代化的综合工程。它要求不仅要有严密的“规则之网”，更要有执行规则的坚定意志和能力。唯有通过持续的制度硬化、技术强化和改革深化，才能确保城投转型的成果得以巩固，地方政府债务走向长期健康可持续的轨道，从而为经济高质量发展奠定坚实的财政与金融基础。