城投产业化转型背景下产业投资企业高质量发展机制和案例研究
城投产业化转型背景下产业投资企业高质量发展机制和案例研究
摘要
随着我国城镇化进程进入中后期以及地方政府债务管理的深化，传统地方政府投融资平台（城投公司）的转型已成为关乎区域经济稳定与高质量发展的关键议题。向产业投资企业转型，成为众多城投公司破解发展困境、实现可持续经营的核心路径。本文旨在系统探讨城投公司产业化转型的两条主要路径——内部经营性业务壮大与外部优质股权并购，并在此基础上构建包含战略定位、产业生态、资本运作、市场化治理及风险防控在内的“五位一体”高质量发展机制。通过对合肥、杭州、吉安等地典型案例的深入剖析，本文揭示了成功转型的内在逻辑，即：以服务区域战略为根本，以专业化、市场化能力为基石，通过资本纽带深度融入并引领地方产业生态，最终实现从“城市建设者”到“城市产业操盘手”的跨越。本研究为正处于转型深水区的城投公司提供了系统的理论框架与实践参考。
关键词：城投转型；产业投资；高质量发展；产融结合；市场化机制
一、引言
作为中国城镇化与基础设施建设的重要推动者，城投公司曾发挥了举足轻重的作用。然而，随着宏观经济环境变化、监管政策趋严以及传统城市建设需求的放缓，依赖政府信用、以融资和建设为核心功能的传统城投模式难以为继。2014年以来，从国务院到各部委的一系列政策文件，核心指向均是剥离城投公司的政府融资职能，推动其市场化转型。转型已从“可选项”变为“必答题”。
在此背景下，“产业化转型”成为城投公司谋求新生、服务区域经济高质量发展的主流方向。即城投公司不再仅仅作为项目的融资和建设方，而是通过直接或间接的方式，深度介入地方产业的培育、投资与运营，成为区域产业升级的“助推器”和“稳定器”。然而，转型之路充满挑战：如何选择与自身禀赋匹配的产业赛道？如何构建可持续的商业模式与盈利来源？如何管理转型过程中的风险？这些问题亟待理论与实践的解答。
本文基于此，聚焦于城投公司向产业投资（产投）企业转型这一特定方向，系统分析其转型路径，提炼高质量发展的内在机制，并结合前沿案例进行实证研究，以期为我国城投行业的转型升级提供有益借鉴。
二、城投产业化转型的核心路径分析
城投公司向产业类企业转型并非一蹴而就，其起步方式主要可归纳为两大路径，各具特点与适用条件。
1.内生培育，壮大经营性业务
该路径适用于已初步涉足供水、供热、公共交通、停车场运营等经营性业务的城投公司。转型的关键在于，将这部分业务从“辅业”或“配套”提升至战略核心，通过市场化改造、技术升级和规模扩张，显著提升经营性收入的占比和利润贡献，逐步摆脱对财政补贴和土地收入的依赖。
其实践要点在于“深耕”与“延展”。“深耕”即提升现有业务的运营效率和市场竞争力，例如通过数字化改造实现智慧化运营。“延展”则是沿着产业链或客户需求进行业务拓展，例如从传统停车场运营延伸至新能源充电桩建设与运营、智慧停车平台服务等。吉安市新庐陵投资发展有限公司正是此路径的典范。该公司直面民生痛点，通过获得中心城区停车位特许经营权，并顺势布局新能源充电场站，搭建“一城一网一平台”的智慧停车系统，不仅解决了民生难题，更成功构建了具有稳定现金流的市场化业务板块。
2.外延并购，获取优质产业股权
当区域内缺乏可培育的经营性业务基础时，通过收购或接受地方政府划转的方式，获得优质工商企业（尤其是上市公司）的股权，成为城投公司快速切入产业赛道、获取市场化经验和经营性现金流的重要途径。例如，兴泸集团参股泸州老窖、株洲国投持股千金药业等。
然而，这条路径机遇与风险并存。其优势在于能够快速实现资产结构的优化和业务范围的拓展，若能与城投原有业务（如园区开发、基础设施建设）形成协同，则可产生“1+1>2”的效应。例如，杭州城投战略入股轨道交通信号龙头企业众合科技，双方即围绕智慧交通、低空经济等城投优势场景展开深度合作。但其挑战更为严峻：首先，它要求区域内存在合适的优质标的；其次，对城投公司的投后管理和产业整合能力提出了极高要求。若缺乏市场化管理经验，盲目介入企业经营，不仅无法实现协同，反而可能因“输血”和连带责任拖累自身，背离转型初衷。
三、产业投资企业高质量发展的“五位一体”机制构建
无论是通过内生还是外延路径，城投公司要真正实现向高质量产业投资企业的跨越，必须构建一套系统化、协同化的长效发展机制。本研究提出以下“五位一体”机制框架。
1.战略定位机制：从“被动执行”到“主动引领”
成功的转型始于清晰的战略重构。城投产投企业必须将自身发展深度融入区域发展战略，实现从政府指令的“被动执行者”向区域产业升级的“主动引领者”和“共同操盘手”的角色转变。这意味着其产业投资方向必须与省、市级的产业规划同频共振。例如，浙江省发展资产公司的研究布局紧密围绕省政府“9+6”未来产业和“415X”先进制造业集群展开；杭州城投的产业投资则紧扣杭州市“五大产业生态圈”导向。
2.产业生态构建机制：从“单点投资”到“链式布局”
高质量产业投资的核心不是追逐孤立的项目，而是构建或融入富有活力的产业生态。这要求投资逻辑从“单点财务投资”转向“产业链价值投资”。
（1）深度行业研究驱动
专业的行业研究是生态构建的“导航仪”。领先机构如浙江省发展资产公司，已建立“一行业一图谱、一赛道一报告”的深度研究模式，通过绘制产业链图谱，精准识别关键环节和潜在标的，实现“依据行业研究锁定标的”。
（2）“基金+基地+产业”协同
通过设立产业基金，以资本为纽带，联动产业园区（基地）的物理空间和配套政策，进行集群式、链条式招商，形成产业集聚效应。杭州城投的“基金+基地+产业+招商”四轮驱动模式，以及浦口区构建的“功能园区+区属集团+创投公司”协同基金体系，都是该机制的生动实践。
（3）场景开放与双向赋能
城投公司拥有丰富的城市运营场景（如交通、水务、能源、园区），这是其独特的竞争优势。向被投企业开放这些场景，进行技术验证和商业化试点，能够极大加速创新企业的成长。杭州城投投资人工智能企业智谱华章和工业智能企业炽橙科技后，即推动其技术与公交、水务、数字孪生城市等场景结合，实现了“战略注资”与“产业协同”的双向赋能。
3.资本运作机制：从“债务融资”到“多元循环”
转型要求城投公司的资本运作能力发生根本性跃升，核心是构建“募、投、管、退”的良性循环，摆脱对传统债务融资的过度依赖。
（1）构建多层次基金矩阵
以母基金为引领，联合社会资本设立专项子基金，形成覆盖企业全生命周期、不同风险偏好的投资工具包。浦口区通过这种模式，预计在2025年底将全区基金总规模做到突破600亿元。
（2）丰富资本退出渠道
将投资项目的上市、并购或协议转让作为重要目标，实现资本增值和滚动再投资。浦口区的基金矩阵已推动17个项目上市，300余个项目进入下一轮融资，证明了循环的可行性。
（3）创新融资模式
探索通过基础设施REITs、资产证券化等方式盘活存量资产，为产业投资提供新的资金来源。
4.市场化治理机制：从“行政化管理”到“现代企业制度”
市场化转型最深层的挑战是机制的变革。必须建立真正意义上的现代企业制度。
（1）人才与激励专业化
引进和培育具有产业背景、投资经验和风险意识的专业团队。建立市场化的薪酬激励和绩效考核体系，实施“强激励、硬约束”。杭州城投的部分投资团队成员即从传统业务板块转型而来，思维从“拿地开发”转向了长期产业布局。
（2）决策与风控独立化
确保投资决策基于专业研判和市场规律，而非行政指令。建立完整的项目筛选、尽职调查、投决会评审和投后管理体系，将风险管理贯穿始终。
5.风险防控机制：从“隐性兜底”到“全程管控”
产业投资天然伴随着技术、市场、管理等多重风险，必须建立审慎、全面的风控体系。
（1）投前严筛
依托深度行业研究，避免盲目追风投资。浙江省发展资产公司通过“模拟盘-实盘”演练转化研究成果，有效提升了投资精准度。
（2）投后赋能与监控
建立积极的投后管理体系，不仅监控财务指标，更通过管理咨询、资源对接等方式为企业赋能，提升其价值，从而控制投资风险。设定明确的投后评估节点与退出预案。
四、典型案例的深度剖析
本章选取三个具有代表性的案例，从不同维度印证前述机制的有效性。
1.合肥模式——“以投带引”的战略性产业驱动
合肥市通过市级国资平台（如合肥市建设投资控股集团）的资本力量，在新型显示、集成电路、新能源汽车等战略性产业中成功实施“以投带引”，成为城投转型的标杆。
（1）实践要点
其核心是通过“直接投资+基金投资”组合拳，精准引入并培育京东方、蔚来、长鑫存储等龙头企业。投资决策高度服务于合肥市打造“全国重要先进制造业高地”的战略目标。
（2）机制体现
此模式完美诠释了“战略定位机制”与“资本运作机制”的结合。资本成为实现城市产业战略的精准工具，通过“募投管退”的闭环（例如成功退出安世半导体项目获利），实现了国有资本的保值增值与产业生态的构建并举。
2.案例二：杭州城投——“场景+生态”的深度融合转型
杭州城投的转型展示了综合性城投如何系统性地从“城投”迈向“产投”。
（1）实践要点
首先，其设立了首期百亿规模的城投产业基金，采用“二八策略”（80%稳健+20%前瞻）平衡收益与创新。其次，其投资高度注重与城投主业场景的融合，如投资众合科技（智慧交通）、智谱华章（AI+城市治理）、炽橙科技（数字孪生）等，并开放应用场景赋能。
（2）机制体现
这是“产业生态构建机制”和“市场化治理机制”的典范。通过“基金+基地+产业”模式，在钱江新城二期、未来之星等地打造产业高地，形成了研发、孵化、总部的空间闭环。同时，专业投资团队的建设和市场化决策，保障了投资的效率与效果。
3.案例三：吉安新庐陵——“民生+资本”的渐进式专业化升级
吉安市新庐陵公司代表了一条适用于基础相对薄弱地区城投的转型路径。
（1）实践要点
公司坚持“实体化、市场化、效益化”，从解决停车难、充电难等民生刚需切入，构建了停车新能源、大数据服务等六大板块。同时，设立市县政府引导母基金，建立三级基金架构，以基金招商培育本地电子信息、生物医药等主导产业。
（2）机制体现
该案例展现了 “内生培育”与“外延投资”路径的结合，以及“风险防控机制”下的稳健转型。从熟悉的民生领域市场化业务起步，积累了经验和现金流，再逐步涉足更具挑战的产业基金投资，转型步伐扎实可控。其资产数字化管理和“一物一码一档案”的精细化运营，也体现了现代企业治理思维的落地。
五、结论与展望
本研究系统分析了城投公司产业化转型的两条核心路径，并构建了由战略定位、产业生态、资本运作、市场化治理和风险防控构成的“五位一体”高质量发展机制。案例分析表明，成功的转型本质上是城投公司将其拥有的政府信用、场景资源、资产规模等传统优势，通过市场化、专业化的机制设计，转化为产业洞察、资本运作和生态构建等新动能的过程。
未来，城投产投企业的转型将呈现以下趋势：一是“投资专业化”程度将持续加深，对产业趋势的前瞻性研究和精准判断能力成为核心竞争力；二是“产融协同化”将更加紧密，资本与产业在区域空间上的联动（如“工业上楼”、小微产业园）将成为重要抓手；三是“运作市场化”成为生存基础，与优秀社会资本合作、学习头部投资机构经验将成为常态。
总之，城投公司的产业化转型是一场深刻的自我革命。唯有紧扣区域发展战略，以专业化、市场化为翼，以风险防控为底线，才能真正蜕变为推动地方经济高质量发展的中坚力量，完成从“城市建造者”到“产业共创者”的历史性跨越。