零基预算国际经验及对我国深化改革的借鉴
零基预算国际经验及对我国深化改革的借鉴
中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所
李 燕 陆 帆[1]
一、引言
从字面上看，所谓零基预算就是以零为基础开始的预算，与之对应的是基数或增量预算。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称 《决定》） 提出要“深化零基预算改革”，这是在近些年全国人大、财政部多次提出，一些地方开展实践的基础上，首次将零基预算写进党的决议。 长期以来，在政府预算编制中多采取“基数+增长”的方法，特别是近年来我国财政收支矛盾日益凸显的背景下，《决定》提出深化零基预算改革，标志在中央层面打破支出固化，以实现财政资金统筹和科学编制预算的决心。
从世界范围来看，零基预算在美国的实施最早可以追溯到 1962 年农业部的预算改革（Schick，1978）。1961年在时任美国管理和预算办公室主任大卫·贝尔（David Bell）的推动下， 农业部开始基于零基预算编制的实验。 农业部在详细说明如何编制1964 年部门预算需求估算时指出，“1964 年的部门估算采用了一个新概念，即零基预算。 这意味着所有计划都将从头开始进行审查，而不仅仅是预算年度的拟议变更”（Hammond，2018）。 但当时由于缺乏专门的技术基础及指导，因此改革并没有得以推广。而比较系统的零基预算概念及实施步骤是美国德克萨斯仪器公司的会计主管彼得·派尔（Peter A. Pyhrr）在 20 世纪 70 年代提出，当时其为应对企业内部资源配置的矛盾，在公司内开发并应用了零基预算的基本方法，具体包括识别决策单元（项目）、建立决策包、排序以及编制预算四个步骤（Pyhrr，1977）。 零基预算作为预算的理性决策，具体体现为一种预算编制方法，其核心在于每个预算周期从零开始审视和评估所有的支出项目。 与传统的基数（增量）预算不同， 零基预算不依赖上一年度的预算基数，而是要求各资金需求部门重新证明每一项支出的必要性、合理性和效益目标，这种方法的目的是确保资源的最优配置，避免不必要的支出和资源浪费，因此在公共预算演进的过程中一直受到众多国家的关注。继美国之后，英国、加拿大、韩国、印度等国家也开展了零基预算的尝试。 2008 年国际金融危机爆发后，一些国家纷纷将预算管理关注重点从增量支出转向存量支出，对长期沉淀于存量支出中的一些低效无效、优先级别低的支出预算进行支出审查。从具体操作来看，预算支出审查作为一种确定财政支出优先次序的工具，可以说是将零基预算理念植入绩效预算管理中的重要做法。 如英国、菲律宾等国的财税改革再次体现了零基预算理念，近年来，南非、格鲁吉亚等国也纷纷采用创新的零基预算模式。我国自 20世纪 90 年代曾在部分地区的部分项目上试行过零基预算，2014 年之后零基预算的提法又逐渐重回我国预算改革视野，体现在财政部及各地的预算报告文本之中，广东、安徽、陕西等多个省份开展了零基预算改革探索。
在各国具体实践中，“零基预算”不存在统一的模版，而是在不断总结经验基础上加以演进的。 我国在深化零基预算改革中也面临着理念转变、制度建设和能力提升等多重挑战。 本文将从国际经验的视角总结典型国家零基预算改革举措，旨在汲取对我国深化零基预算改革有益的经验。
二、零基预算改革的国际实践及经验
（一）美国零基预算改革实践
1.零基预算在美国的早期探索与实践。 1970 年卡特当选佐治亚州州长后面临的最主要问题是如何重组州政府的行政部门 （Minmier ＆ Hermanson，1976）。 当他了解到德克萨斯仪器公司实施零基预算的成功经验后，决定在佐治亚州的公共预算体系中引入零基预算编制法。1977 年随着卡特当选美国总统，零基预算被正式引入联邦政府。 1977 年 4 月， 总统管理与预算办公室 （OMB） 发布了 77-9 号（OMB Bulletin No.77-9），详细提供了在政府层面编制零基预算的四个步骤：第一，确定决策单位（Deci- sion Unit），是为每个预算编制提供依据的最低层次实体。 第二，建立决策包（Decision Package）。 决策包定义了在特定努力水平下单位的预计成本、人员需求、项目目标和项目影响。第三，决策包集（Decision Package Set）。为每个决策单位准备一系列决策包，通常代表该决策单位的总预算请求。第四，排序（Ranking）。 管理者审查决策包并按优先顺序排列，以此作为预算分配的依据。
美国联邦政府于 1978—1979 财政年度正式实行零基预算编制法。 但在实际过程中产生了很多问题：第一，由于绩效数据的缺乏，部门感到难以按照轻重缓急顺序排序，因此作出的排序决策也没有起到实质作用。 第二，工作量繁重，如联邦政府卫生、教育与福利部制定了涉及 350 个决策单位的 1200 项一揽子决策，包括确定某项具体活动、计划、机构、部门等不同的开支和效益水平，使管理机构和 议会能够按照每种开支和效益水平评估其必要性 并排列资金安排顺序，从而增加了工作量及相关费 用。 第三，许多政治上和法律上的约束使得政府不可能中止对于某些支出项目的资助，如某些项目可 能获得了很强的政治选区和议员的支持（马骏和叶娟丽，2004）。因此，此项改革并没有得到联邦和地方预算编制相关人员的广泛支持。 所以，虽然卡特总统的支持推动了零基预算在政府层面的实践，但 是许多学者研究认为，此次零基预算改革实际上并未能改变原有的增量预算模式（Schick，1978；Lauth，1978）。1981年里根总统入住白宫后，联邦政府不再使用零基预算这一名称，但继续沿用了零基预算编制法，保留了决策单位排序等做法，并将零基预算所蕴含的合理成分融入其他形式的预算当中，如在州和地方政府层面出现的目标预算 （Target-based Budgeting） 和以行动为基础的预算 （Activity-based Budgeting） 都有零基预算的理念在其中（Goertz，1993）。 1992 年，克林顿政府提出了“重塑政府”的目标， 绩效预算重新成为美国政府改革的核心工作。1993 年， 美国国会颁布了 《政府绩效与结果法案》（GPRA），开始采用新的绩效预算编制方法，其中都融入了零基预算的理念。
2.2008 年之后美国的新零基预算。 2008 年全球金融危机之后，美国经济下滑带来的巨大财政压力使得必须压缩政府预算，因此曾在打破基数依赖中发挥作用的零基预算又回到政府视野。 与以往不同，此次实施的是简化的零基预算。 如 2012 年，佐治亚州州长南森·迪尔（Nathan Deal）签署了零基预算法案，要求从 2014 财政年度开始，按照每年抽查10%项目的频率，在八年到十年的时间内，由州众议院预算办公室、参议院预算和评估办公室与州政府规划与预算办公室合作，对所有项目进行一次零基预算审查；并且，新零基预算不再分析不同支出水平， 而是基于历史支出数据和成熟的绩效评价体系， 重点对重要且必要的支出项目绩效进行评估。
具体实施步骤包括：识别单位的“关键活动”并确定绩效评价指标； 由预算单位提供项目最近两年约10 个标准分类和特定分类下的人员费用与运营支出，供审查者对项目的成本效益和投资收益进行评估；汇总分析结果以识别优缺点，并提出改进建议和替代服务方案。审查的最终结果体现在零基预算报告当中，这份报告在州议会大会开会期间由州长在提交下一财政年度的预算报告时一并提交。尽管称为新零基预算，但实际上是绩效预算审查（郑德琳，2016）。
此外，美国联邦政府的一些预算举措也体现了零基预算的理念。 如建立动态变化的支出标准体系，以公务支出中的差旅费为例，美国的支出标准并非固定不变而是实时动态调整，建立了费用标准与 CPI 之间的联动机制。联邦政府每年还进行一次特殊评估，考虑对差旅费标准进行调整。此外，美国在推进预算信息化管理方面也较为先进，以美国装备采购为例，美国形成了长期有效的装备采购数据报送渠道和数据积累机制，为编制和调整装备采购预算提供科学、准确的依据。
（二）英国零基预算改革实践
英国的支出审查机制可以追溯到 20 世纪 60 年代，实施以中期预算框架为依托的公共开支审查机制。 1961 年英国政府决定开始实行内容广泛的公共开支调查（PES），调查针对政府各项现行政策在今后五年内所需的费用作出预测，对费用的分析按照不同支出部门分为经常性支出和资本性支出、转移支付等，并按照不变价格作出预测，以保证各机构履职所需支出可以避免通胀的影响。此后每年调查滚动编制今后五年的预算内容。但此时的支出调查不以减少计划项目为目标，也不是寻求可替代最优方案或是在各项计划间寻求平衡。公共开支调查的用意主要在于把预算限制于经过批准的计划 或政策，实施公共开支调查使得财政部门保持了对开支的全面控制权，政策以及基于轻重缓急的变更通过公共开支调查公开的联系在一起，各部门也获得对所需开支在一定程度上的稳定。但由于经济发展趋势及国际上的各种影响因素难以准确估计，该项支出调查持续到 1965—1966 财政年度。
自 20 世纪 70 年代末以来，西方世界经济危机及不断加剧的财政赤字成为政府预算改革的重要 推力，英国开始了预算绩效改革的实践。 1979 年撒切尔夫人上台后，开展“雷纳评审计划”，其中就如何节省开支、提高支出效率展开调查，初步树立起公共部门的成本意识。 1982 年英国财政部颁布《财务管理新方案》（FMI）并引入绩效考评制度。 在 20 世纪 80 年代中期， 英国政府把多年的支出审查测算方法缩短为三年，按照部门和各经济大类的开支进行分类来明确划分资金的管理责任，加强经费使用和效率与效益的联系，这些都是在中期财政规划（MTFS）框架内完成的。 1999 年布莱尔政府提交给英国议会通过的 《地方政府法案》（Local Govern- ment Act 1999）赋予中央政府确定和发布地方政府都必须达到的绩效目标和标准，并通过“公共服务协议”（PSA）的形式评估地方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定评估方式。 2010 年保守党和自由民主党联合政府成立， 引入了新绩效管理体系，废除了 PSA 改为要求各部门制定“商业计划”（business plan）， 即依据政府整体战略目标确立部门的愿景，规划未来 3—4 年的绩效计划。
20 世纪 90 年代， 英国确立了支出审查制度， 其主要功能一方面是由英国财政部牵头，根据政府的政策重点为各部门制定多年预算，另一方面通过为部门设定多年期的预算限额以实现总量控制（曹堂哲和王美桃，2022）。英国财政部门通过两个“控制总额”的方式来管理公共支出，即：一是部门支出限额（DEL），广义认为是中央政府在公共服务方面的支出，主要涵盖公共服务、补助和行政开支等的资源性支出限额（RDEL）和项目投资的资本性支出限额（CDEL）。 这些是可以长期计划的支出，因此这些支出通常在两年一次的支出审查中确定。 二是年度管理支出（AME），用于不适合多年规划的支出类别，主要包括福利支出和债务利息，一般通过前预算报告和预算报告进行审查。在2023—2024 财政年度英国政府总支出构成中，35%为资源性支出，8%为资本性支出和 57%的年度管理支出。
可以看出，英国的预算管理体系通过上述各个环节的有效结合，体现了零基预算理念与绩效预算及中期财政规划的融合。零基预算理念与绩效结合通过定期支出审查和成果交付计划，使得部门在资源分配上更加透明和责任明确， 部门可以在一个综合性的支出限额和绩效目标之下进行操作，避免不必要的低水平支出， 而不是根据详细具体的支出审批进行微观管理， 同时三年期预算有利于促使部门提高其资源使用效率， 促进了对绩效的有效监控与评估。 政府也能基于实际成果调整预算，有效引导资源流向绩效优异的部门。
（三）菲律宾零基预算改革实践
2008 年全球金融危机后， 菲律宾政府面临预算赤字和财政可持续发展危机， 为了提高预算管理的效率，于 2010 年开始实施零基预算计划。 菲律宾实施零基预算的特点在于： 一是通过中期支出框架和两级预算编制法将可持续发展目标与预算系统相结合。菲律宾所有可持续发展目标都可以映射到菲律宾发展计划（PDP）的优先事项中。同时，PDP 结果矩阵通过列出中期要实现的结果声明来支持 PDP 实施的结果导向。 实施机构可以使用风险管理中的指标来指导预算计划。 现有政府预算系统致力于将年度预算与 PDP 和可持续发展目标联系起来，菲律宾于 2006 年引入政府中期支出框架 （MTEF），2016 年开始实施两级预算法（2TBA）， 促进了预算分配与政府优先事项的一致性， 从而有更多时间用于评估争夺有限财政空间的新支出建议。 其中，两级预算编制将关于存量支出的审议与对全新支出提案 （包括扩大现有活动提案）的审议分开。 第一级是由内阁批准部门/机构的支出上限。 各机构必须提供其支出上限的详细信息， 任何高于上限的支出提案都将被视为新的支出提案。 第二级是部门/机构提出新的支出提案， 此时以预算优先框架中确定的领域和战略为基础。 第一级和第二级确定的预算合在一起为总统向国会提出的总预算提案③。 二是对长期存在但低效的项目支出实施零基预算。 菲律宾从 2010 年开始零基预算改革， 其中包括要求定期评估和审查主要政府计划。 菲律宾在其预算和管理部网站公布了 2011—2015 年期间实施零基预算的详细案例，供公众审阅。以农业竞争力增强基金（ACEF）为例， 其是国家政府针对农业和渔业的一项持续贷款和赠款计划，从 2000 年开始实际实施， 但菲律宾审计委员会（COA）表明截至 2009 年，很大一部分 ACEF 资金实际上并未用于该计划。 鉴于 ACEF 计划存在低效的质疑，2011 年 2 月菲律宾通过预算和管理部暂停该计划并宣布为零基预算实施项目。
菲律宾实施零基预算的特点在于，对实施评估或审查结果不理想的项目并非直接砍掉该项支出， 而是积极寻求改善效率的解决办法。 例如ACEF 实施零基预算设计了四个目标：审查支出有效性、成本效益、项目质量等；考虑 ACEF 是否存在高回报但未进行充分投资的项目；确定将 ACEF 基金余额恢复为普通基金的可行性； 如果将其恢复为普通基金不可行， 则制定具体战略以改善基金的使用和支出质量。 最终报告为解决 ACEF 面临的众多问题和潜在问题提供了建议，包括：审计委员会多年来提出的建议应该得到实施； 必须立即制定一个优先次序计划， 以最佳地利用 ACEF 基金；对于故意不付款的接受者（ACEF 是政府贷款， 对到期拖欠贷款的人或贷款要予以处置），可考虑由总检察长办公室（OSG）参与 ACEF 贷款的催收和摊销等。 这种方式与零基预算传统的直接砍掉无效支出的做法有所区别， 是对原有支出项目进行优化， 能够在一定程度上避免因实施预算改革而触动部门利益。
（四）南非零基预算实践经验
自 2008 年全球金融危机以来， 南非经济增长持续低迷，财政收支失衡问题日益严重，尤其在新冠疫情的冲击下， 南非经济受到了更为严峻的打击，财政压力空前加大。 在此背景下，南非政府引入零基预算原则， 以加强支出审查， 优化资源配置， 避免因惯性增量支出带来的浪费与不可持续现象。 2021 年 7 月，南非财政部发布了《在财政受限的环境中实现支出效率的框架》，这是南非正式引入零基预算的框架性文件。
南非的零基预算框架强调通过自上而下与自下而上相结合的预算编制方法， 重新审视和优化支出项目。 主要表现为，议会首先批准预算支出上限，各部门在其基础上通过支出审查，确定资源的重新分配优先次序。 支出审查在南非的零基预算改革中占据核心地位。 与英国支出审查所不同的是，南非支出审查采用了多种方法，包括聘请外部力量支持的大规模审查以及预算部门进行的“袖珍问题”审查。 其中，“袖珍问题”是较易于管理的预算问题， 如警车车队管理、药物成瘾治疗、道路维护等，可以对其全部成本效益进行评估，找出浪费和低效之处，因此，“袖珍问题”一般不要求进行全面的支出审查，而主要是预算部门自查。 南非在实施零基预算中对政策和计划逻辑进行深入研究，并与政府会计系统中随时可用的支出数据相结合，通过一系列清晰、易懂和系统化的步骤，开展支出审查。
三、中外零基预算改革比较分析
各国在实施零基预算的过程中， 尽管存在不同的背景和方式， 但其总体目标都围绕着优化支出结构，提高财政效率展开。 通过分析美国、英国、菲律宾及南非的改革经验，并结合我国一些地方的实践，可以总结出零基预算改革的不同特点及实施条件。
（一）实施背景
零基预算的引入在不同国家具有独特的历史背景，但共同特点往往与经济危机和财政困境密切相关，同时也需要特定的政府管理改革契机，如部分国家出于主张政府职能转变、提高公共部门管理效率的目的实施零基预算。
20 世纪 80 年代我国正处于从计划经济向社会主义市场经济转化的过程，政府通过分配和再分配取得社会产品的份额受到市场的制约，理论界就有关于零基预算的探讨。 进入 90 年代，我国经济改革确立大框架，改革中“两个比重”的下降引起财政困难，1993 年起湖北、河南、陕西、甘肃等省份先后进行了零基预算改革的尝试，希望在政府和部门间建立一种科学的预算分配方式而不是围绕基数进行 讨价还价。 进入 21 世纪以来，我国重新启动零基预算的时代契机在于： 一是推进国家治理现代化，健全现代预算制度的客观要求； 二是应对经济新常态，在财政紧平衡下，打破原有的支出固化格局，加大各类资源的统筹力度，确保财政可持续发展。 因此，当前深化零基预算改革的意义及重要性就更加凸显。
（二）实施条件
1.完善的预算管理体系。 如美国在 20 世纪 70 年代开始实施零基预算时已经具有相对完善的预 算管理体系，国会独立的预算机制为预算编制提供了透明度和可控性。 2014 年零基预算重回佐治亚州，此时美国实施零基预算已经拥有更成熟的绩效评价体系和预算管理技术手段。 英国是现代预算制度建立最早的国家，其完善的绩效预算及中期预算框架制度为零基预算理念的融入提供了条件。 同时各国的零基预算都建立在对其支出进行多年期预 测的基础之上。 我国在 20 世纪 90 年代尚未建立起现代预算体系，预算各参与方之间的权责关系较为模糊，预算约束力不强，这是当时改革没有推进的重要原因。 进入 21 世纪以来的零基预算改革实践是建立在现代预算制度的基础之上，特别是有扎实的绩效预算制度及三年滚动预算的推进作支撑，以及较为完善的搜集及分析预算数据的系统。
2.高层领导的重视与推行。 美国早期政府层面零基预算的施行得益于卡特当选政府首脑，我国当前深化零基预算改革也是在中央的大力支持下推 进的。
3.零基预算编制的基础条件。 伴随着现代预算制度要求公开透明、计算机技术的发展以及对数据的掌握和分析，各国融入零基预算理念编制预算已不再困难。
（三）实施流程
在零基预算的具体实施上，各国都逐渐摈弃美国实施零基预算初期繁琐复杂的编制流程，改为更加简化的零基预算流程。 如美国的新零基预算不再要求每年都以零为出发点编制预算，而是选择每年抽查一定百分比，同时重点放在对特定项目的法定义务履职情况、目标实现、提供服务的成本和预期的绩效进行评估。 英国通过与中期预算框架结合的支出审查，对其项目和活动进行重新评估，通过规定支出上限的方式达到控制经费的目标。 菲律宾的两级预算编制法将关于存量支出与全新支出（包括扩大支出）的预算编制分开。 南非动用外部力量进行的大规模审查与预算部门进行的 “袖珍问题”自查相结合， 既体现了零基预算的编制理念及方法，同时又突出重点并简化流程。
我国目前一些地方零基预算改革实践重点放在对支出政策和项目的清理上，如安徽、北京等地， 通过对部门多年存续的政策及项目进行绩效评价， 找出存量政策及项目中当初设置的政策目标已经实现、或与国家当前宏观战略不符、或绩效较差及优先次序较低的政策和项目， 提出终止、 退坡、优化、统筹等方案，以解决支出固化问题，实现支出结构优化。
（四）实施效果
美国初期的零基预算因追求理论意义的繁琐流程以及每年调整基数而遭到支出部门的抵制，同时鉴于政府支出目标的多样性，如何在纷繁复杂的支出项目中科学合理地确定优先级也是决策难题。若每年都采取从零开始的预算决策模式， 即所谓“重新分配蛋糕”，尤其是对有法律及制度保障的刚性支出进行调整，必将引发各相关利益方的激烈博弈，进而大幅增加决策成本。而英国等国将零基预算作为一种理念与其他预算手段相配合实施，并选取某些重点支出滚动审查则使改革得以较为顺畅推进。我国也面临同样问题，因此，如何深化零基预算改革也成为改革是否成功的关键问题。
[1] 注：原文发表于《财政监督》2024年23期。